[摘  要]加快構建高質量學前教育體系，是各級政府特別是地方政府應盡的社會責任，也是推進學前教育公益事業，加快完善民生保障，促進區域經濟社會發展的重要舉措。本文以西安市學前教育供給現狀為研究對象進行深入分析，梳理出影響學前教育高質量發展的主要問題，并立足多元主義理論、成本與收益原則，對完善學前教育多元化供給提出了有效的措施和路徑設想。

[關鍵詞]學前教育  公共服務  多元化  供給  路徑

課題：本文系2018年陜西教育科學十三五規劃課題“西安市學前教育供給優化研究”（課題編號：SGH18H236）的階段性研究成果。

引  言

學前教育關系著千萬兒童的健康成長和每一個家庭的期望與未來，其重要性越來越得到社會的廣泛認同。2015年，聯合國發布的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》中指出“要確保所有男女兒童都能公平獲得優質的幼兒發展、看護和學前教育”的發展目標，并特別強調不能讓一個兒童掉隊。

近年來，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》以及陜西省相關文件的先后頒布和實施，西安市通過建公辦扶民辦、優化城鄉辦園結構、實施“學位建設年”等具體措施，不斷加大學位供給，使學前教育在辦學規模、教育質量和工作創新上均有了突破性的發展。但由于歷史和現實兩方面因素的雙重影響，學前教育仍然是全市教育體系中最薄弱的一個環節。一方面，由于以往欠賬較多、投入不夠，學前教育供給仍處于資源相對不足的境況；另一方面，由于城市布局結構調整和人員遷徙變化等動態因素的疊加，加之全面“二孩”“三孩”政策的陸續實施，不充分供給、不平衡布局與更高質量需求之間的矛盾更加凸顯。

西安市學前教育供給現狀

按照黨中央決策部署和教育部、財政部等有關部委關于“堅持公益普惠辦園方向”的工作要求，西安市自2011年開始，連續實施了三期《學前教育三年行動計劃》，特別是2019年10月以來，啟動“十項重點工作”，其中一個重要的方面，就是加快普惠性幼兒園建設，持續提升保教質量。經過連續幾年的持續推進，學前教育公共服務體系加快完善，全市普惠性幼兒園占比快速提升并穩居在90%以上，學前教育發展取得了長足進步。公開資料顯示，截至2022年底，西安市共有幼兒園2005所，比2010年劇增1001所；在園幼兒40.98萬人，比2010年增加22.63萬人。其中，普惠性幼兒園占比達到了95.71%，普惠性幼兒園在園幼兒占比也高達95.15%。西安市學前教育事業發展也從規?？焖贁U張轉入可持續內涵發展的新階段，學前教育發展總體態勢也由“入園難、入園貴”轉變為資源供給“不均衡、不充分”的新特征。

1.學前教育資源供給顯著增加

從衡量學前教育供給指標上看，幼兒園數和在園幼兒數是其中最為關鍵的兩個核心指標。據《2022年全國教育事業發展統計公報》顯示，全國共有幼兒園28.92萬所，其中普惠性幼兒園24.57萬所，占全國幼兒園的84.96%。在園幼兒總數4627.55萬人，普惠性幼兒園在園幼兒4144.05萬人，占全國在園幼兒總數的89.55%。西安市的幼兒園自2010年以來也出現了較快幅度的增長，公辦幼兒園從2010年的204所增加到2022年的1094所，占比從20％增長到55％，基本實現了鄉鎮公辦幼兒園的全覆蓋，學前教育毛入園率超過97%，幼兒園的增長幅度和毛入園率均超過了全國平均水平，學前教育供給總量和教育質量均實現了較快提升，順利完成了西安市教育“十三五”規劃的目標任務，學前教育事業整體水平邁上新的發展階段。

2.學前教育辦學條件明顯改善

據西安市2022年發布的《教育事業（基礎教育和職業高中）發展統計公報》顯示，西安市學前教育師資力量比2010年有了大幅度改善。2022年全市幼兒園專任教師為3.24萬人，相比2010年的1.06萬人增加了2.18萬人，全市幼兒園師資配備數量得到了明顯提升。2022年全市幼兒園的校舍建筑面積462.55萬平米，相比2010年增幅354.19%，呈持續快速增長態勢；生均校舍建筑面積達到10.87平米，相比2010年的生均5.8平米增幅94.66%。2022年，全市等級園達到1581所，優質學前教育資源覆蓋率達到78.85%以上。因此，不論是軟件條件，還是硬件基礎，都有了很大幅度的提升，以往群眾反映強烈的幼兒園學位“一位難求”和“入園難、入園貴”等問題得到極大改善。

3.學前教育供給機制不斷完善

據公開資料顯示，2022年西安市普惠性幼兒園達到1919所，公辦園達到1094所，公辦園及在園幼兒占比均超過50%。普惠性幼兒園占比95%以上，其所轄的11個區2個縣的普惠性幼兒園覆蓋率都達到了90%以上，雁塔區普惠性幼兒園占比超過了98%、閻良區普惠性幼兒園占比甚至達到了100%。學前教育供給基本形成了以公共財政為主導、以普惠性幼兒園為主體的公益性供給格局。一方面，西安市持續加大政府財政支持，自2011年起先后實施了三期“學前教育三年行動計劃”和“農村學前教育推進工程”，并重點對家庭經濟困難和城鎮低保家庭等困難群體的子女入園進行政策兜底。另一方面，西安市大力實施公辦幼兒園新建和擴建計劃，有效擴大了公辦幼兒園供給。同時，還加強了對民辦幼兒園建設的幫扶和支持。特別是在學前教育師資培訓方面，陜西省政府緊緊抓住學前教育發展機遇，在全國率先建立了一所省屬本科學前師范學院，大力推進高等教育學前教育人才培養力度。目前省內已有30余所高校開設學前教育專業，多渠道、全方位加大學前教育類專業人才的培養和培訓，從源頭上入手，基本解決了學前教育快速發展期間的師資不足問題。

4.學前教育質量明顯提升

近年來，西安市全面實施《學前教育深化改革規范發展實施方案》，開展了學前教育質量提升“345”工程，每年確定一個主題精準施策，全面提升幼兒園教育質量和保育水平，實現了從“幼有所育”到“幼有優育”的邁進。同時，西安市還全面落實《陜西省教育廳關于規范“幼小銜接”工作的指導意見》，以“名校+”為引領，不斷深化科學保教的理念和教育實踐，帶動全市幼兒園開展各項“去小學化”及“幼小銜接”有關的保教內容，全方位、鏈條式聯動推進幼兒園“科學保教”和小學“零起點”教學，有效緩解了家長的教育焦慮和幼兒的超前負擔，實現了幼兒園與小學兩個不同學段教育的平穩過渡和有效銜接。

西安市學前教育供給中出現的新問題

1.學前教育供給和區域配給不平衡

一方面是區域資源配給不均衡。主要表現在區（縣）間差異、城鄉不均、園際差異等幾個方面。新增人口顯著的如曲江新區、高新區、浐灞新區、航天城、經開區等幾個區域，還存在供給總量不足的問題。但在一些老城區卻出現了“學位空余”的情況，甚至個別農村地區幼兒園小班已經招不到新生，發展難以為繼。

另一方面是不同類型幼兒園供給不均衡。數據顯示，截至2022年，西安市民辦幼兒園有911所，占總數的45.44％，民辦園比例低于全國平均水平近10個百分點。2010年以來，相比于公辦園436.27%的迅猛增長，民辦幼兒園只增長了13.88%。該對比反映出相當一部分民辦幼兒園運轉十分艱難，這并不符合國家有關學前教育“公民辦并舉”的指導思想。長此以往，不僅不利于吸引社會力量，也難以滿足人民群眾多樣化的選擇需求，更不利于幼兒園的創新和靈活發展。

2.學前教育教師地位與待遇偏低

近年來，西安市投入學前教育領域的財政資金大多投入到了幼兒園的新建和改擴建等方面，對學前教育從業人員的薪資待遇和福利保障關注不足，在一定程度上影響了幼兒教師群體的職業滿意度，導致這一群體穩定性不高，進一步制約和影響著學前教育質量的有效提升。

調研發現，目前西安市幼兒教師大多為聘用制，工資待遇明顯低于具有同樣工作年限的中小學教師，甚至有著十多年工作經驗的合同制幼兒教師每月工資僅三千多元，而新入職的則收入更低。學前師范專業的畢業生，大多是在收入偏低的民辦幼兒園就業，導致學前教育師范類畢業生選擇本專業的就業意愿不高。調研數據顯示，高校學前教育專業免費師范生中僅有33.2%的學生畢業后愿意從事幼兒教育，主要原因就是擔憂幼兒教師福利待遇偏低。與此同時，鄉村幼兒園人才流失更為嚴重，有調查顯示，陜西農村幼兒教師大專以上學歷人數僅占21.5%，專任教師從教5年以上的僅占12%，而他們的離職意愿卻高達42.8%。若長期沒有新鮮血液注入，則會影響學前教育的可持續、高質量發展。

3.學前教育優質資源不足

教育是個“慢功夫”，無法在短期內從根本上快速提升內涵質量，西安本土學前教育質量和保育水平非常突出的幼兒園并不多，更鮮有形成規模和品牌影響的幼教集團，加之基礎教育“內卷”情緒向低齡化的延伸，家長還會想方設法地讓孩子入學傳統優質幼兒園，這也變相加重了“入園難”的問題。隨著國家“二孩”“三孩”政策的逐步推行，囿于優質學前教育資源供給不充分而導致的“入園難”問題，還會在一定時期內存在。

經過近十年的持續努力，雖然西安市等級園比例得到了快速提升，但省級示范幼兒園和市級一級幼兒園的占比和絕對數都不高，與老百姓“家門口都有好幼兒園”的期盼還有不小的差距。加之客觀存在的城鄉差距、區域不平衡性等因素的影響，西安市優質學前教育資源供給不足與經濟社會高質量發展需要，以及人民群眾對公平的高質量教育的迫切需求之間的矛盾仍然十分突出。

西安市學前教育資源供給的對策建議

1.多渠道持續增加普惠性資源供給

2010年，國家層面出臺政策將學前教育從基礎教育中剝離出來，作為一個單設的教育分類，納入現代國民教育體系。2012年起，國家鼓勵和引導民間資金進入學前教育領域，引導扶持民辦幼兒園特別是民辦普惠性幼兒園的發展。2017年國務院發布《國家教育事業發展“十三五”規劃》，提出要在“十三五”規劃期內全面加快學前教育發展，繼續擴大普惠性學前教育資源，著力解決“入園難”問題。2018年之后，學前教育領域相關政策文件密集出臺，當年11月發布《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出，2020年普惠性幼兒園覆蓋率達到80%，并禁止民辦幼兒園上市。同年的《政府工作報告》中也明確提出要“多渠道增加學前教育資源供給”。此后幾年的政府工作報告均對“學前教育普惠發展”作出持續性安排和部署。

因此，做好學前教育供給，必須要牢固樹立“以人民為中心”的思想，不斷拓寬普惠性學前教育資源供給途徑，努力解決好“不僅有園上，而且都能上好園”這個民生關注問題。針對西安市城市發展和人口變化情況，應全面推進實施國家教育提質擴容工程和教育強國工程，加強社區和村級幼兒園建設，在城市新增人口、流動人口集中地區、開發區、移民搬遷安置區、人口集中流入地建設一批高質量的公辦園。同時，要加強入園適齡人口動態監測，按照就便就近、規模適當、布局合理的原則做好幼兒園布局和優化。老舊城區重點實施學前教育“提質擴容”工程，持續加大公辦園建設，積極扶持普惠性民辦園，規范營利性民辦園發展。同時，要在高層次師范類院校開設涉及學前教育布局規劃領域的專業和課程，充分發揮高校在學前教育規劃人才培養方面的優勢作用和專家智庫作用。

從學前教育成本分擔情況看，我國學前教育成本的分擔主體主要是政府和家庭兩個方面。從現行情況看，當前我國各地學前教育成本的家庭占比通常在40%~60%之間，遠高于國際上學前教育家庭成本占比25%的平均值。政府成本分擔也是以地方財政為主，占比大多超過99%，中央財政支持占比小于1%。特別是近十年間，隨著一系列學前教育政策和資金的不斷投入，甚至出現了“政府投入越多、家庭需求越強、社會意見越大”的矛盾和怪象，這既與經濟社會發展規律不相符，也不利于學前教育事業的長期動態可持續發展。為此，一方面要科學核定學前教育的成本分擔機制，突出普惠性幼兒園主體供給，合理確定不同類別幼兒園的收費標準，建立與財政撥款、資助水平等相適應的動態資金保障機制。另一方面要加大中央財政支持力度，適當減輕地方政府的資金壓力。同時，還要積極引導鼓勵社會資本、企事業單位等力量和群體主動加入，逐步降低家庭成本占比，努力形成政府財政、家庭支出和社會資金互為補充的良性投入機制，優化學前教育成本分擔機制。

2.加大學前教育師范類人才培養

培養更多素質能力過硬、有高度職業認同的學前教育專業化人才，是保障學前教育供給質量的最核心要素。西安要充分發揮國家中心城市作用，立足陜西高校多特別是師范類專業院校資源富集的優勢，積極與開設學前教育師范類專業的院校建立良好的合作機制，深化在學前教育領域人才培養、教學實訓、科學研究等方面的合作，加快培養一批熱衷學前教育事業、有扎實理論知識、有突出保育教育技能的新時代專業化、職業化人才隊伍。

同時，要加大對現有學前教育從業人員的培訓力度，市、區（縣）要統籌構建教研訓一體機制，對教師分層、分類、分崗進行培訓，通過開展校際教研、教學技能比賽，以科研引領、項目帶動，引導幼師積極投入教研、科研，提高他們的教育教學主動性和創新性。此外，還要針對幼師福利待遇不高、職業滿意度低、穩定性差等問題，形成完善的幼師社會保障機制。一方面，讓更多優秀、熱愛學前教育事業的人投身學前教育事業。另一方面，要讓現有從業人員能夠安心幼教，不斷提高自己的能力水平，成長為推動學前教育高質量發展的骨干力量。要積極完善學前教育從業人員崗位薪資專項補貼，并在保障性住房申請以及生育保險等方面給予學前教育從業人員優先和優惠，建立更加有效的社會保障機制，鼓勵更多優秀人才投身學前教育事業。

3.積極引導幼兒園“多方位”延伸發展

要立足內涵和質量提升目標，鼓勵引導幼兒園“多方位”延伸發展，不斷擴大學前教育優質普惠資源的覆蓋面。一是“向下延伸”，支持開設托兒保育服務。充分發揮資源優勢，積極應對3歲以下嬰幼兒照護需求，試點完善教育部門支持幼兒園開設托育班的制度措施，強化師資力量、完善保育體系，做好0~3歲嬰幼兒照護和3~6歲兒童在保育教育上的銜接和貫通。二是“向上延伸”，適當延長幼兒在園時間。解決幼兒園放學時間過早導致的雙職工家庭接園難問題；為節假日、寒暑假有托管幼兒需求的家庭開設托管班，滿足不同家庭的多樣化需求。三是“橫向延伸”，引導幼兒園進行多元化發展。鼓勵有條件的優質學前教育機構增設幼兒教育培訓業務，加大優質教育資源扶植力度和集團化辦園的政策支持；加強幼兒園與中小學、高等教育機構的合作，全方位、多層次提升學前教育質量。

結  語

建立科學的成本分擔機制，優化學前教育多元化供給，既是促進學前教育高質量發展的應有之義，也是完善城市基本公共服務體系，提升城市人才和資金集聚效應、提高城市競爭力的必然要求。要堅持普惠性正確方向，充分動員政府、家庭、社會等各方力量，加強學前教育人才培養和培訓工作，加快提升學前教育高質量發展的內核動力，鼓勵引導各類型幼兒園多方位加強自身內涵建設，多途徑延伸業務覆蓋面，不斷完善學前教育公共服務體系，加快學前教育高質量發展。

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（程莉娜：陜西學前師范學院經濟管理學院）