[摘  要]隨著三孩政策的落地，0-3歲嬰幼兒托育公共服務成為民生焦點。調研發現存在0-3歲嬰幼兒照護服務供給缺口大、能提供普惠又高質量嬰幼兒照護服務的機構數量有限、政府對公立托育機構財政支持不足、照護服務機構照護費用總體價格偏高、嬰幼兒照護監管機制不夠健全、嬰幼兒照護服務從業人員隊伍整體素質有待加強等問題?；诖耍恼聫恼?、社會和家庭三個維度提出構建0-3歲嬰幼兒托育公共服務體系。

[關鍵詞]托育服務  多元照護

基金項目：陜西省社科基金項目“全面二孩背景下陜西省0-3歲托育服務現狀及供給體系研究”（立項號：2019Q036）；陜西省社科基金項目“陜西省0-3歲嬰幼兒托育公共服務體系構建研究”（立項號：2020P016）。

引  言

2021年《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出，優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施。但政策的出臺并未如預期般刺激人口增加，現代女性的職業化發展、嬰幼兒托育服務的缺位、老人退休年齡的延遲及其帶養意愿的降低，使得養育孩子的成本逐年增加，這些因素都削弱了三孩家庭所能獲得的支持，家庭生育三孩的意愿與生育率并不高。因此，迫切需要解決0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給體系問題，解決育齡夫婦在嬰幼兒照料問題上面臨的問題，等等?；诖耍恼聫恼⑸鐣图彝ト齻€維度提出構建0-3歲嬰幼兒托育多元照護體系。

西安市0-3歲嬰幼兒家庭托育服務需求現狀調研

1.調研對象

本研究將0-3歲嬰幼兒托育機構的從業人員素質、運行發展、家庭托育需求、國家的政策支持作為主要研究對象。從教育學、心理學、人口學、社會學的角度進行研究，包括托育機構負責人、托育機構從業人員及0-3歲嬰幼兒家長三個維度。樣本選取西安市雁塔區哈尼熊托育、灞橋區幼安心全日制早教中心及渭南市白水縣哈尼熊托育3所托育機構，同時還對西安高新文理幼兒園托班進行了調研。調研的基本情況如表1所示。

2.0-3歲嬰幼兒家庭基本情況及托育服務需求調研

本次調研采用問卷調查的方式進行，面向西安市0-3歲嬰幼兒家庭發放問卷500份，回收有效問卷494份，具體內容如下。

在0-3歲嬰幼兒家長學歷調研中初中及以下的36人，占比7.2%，高中或中專的73人，占比14.7%，大專151人，占比30.6%，本科180人，占比36.4%，研究生及以上54人，占比11.1%，這反映出高學歷群體為托育服務需求主力。在0-3歲嬰幼兒家庭年收入調研中家庭年收入選3萬元及以下的42人，占比8.5%，選3-8萬元的185人，占比37.4%，選8-15萬元的161人，占比32.6%，選15-30萬元的96人，占比21.5%，本次樣本調研中沒有年收入高于30萬元的家庭。在0-3歲嬰幼兒家庭對托育機構的顧慮的調研中，選收費太高的205人，占比41.4%，選托育機構從業人員專業水平的130人，占比26.3%，選托育機構資質的90人，占比18.2%，選距離的69人，占比14.1%，這反映出享受高質量又普惠的托育服務是0-3歲嬰幼兒家庭的普遍訴求。在0-3歲嬰幼兒家庭對托育機構從業人員資質需求調研中，選持有育嬰師證的213人，占比43.1%，選持有蒙氏早教證的130人，占比26.3%，選持有幼兒園教師資格證的90人，占比18.2%，選持有保育員證的41人，占比8.3%，選持有心理咨詢師證的20人，占比4.1%，這表明0-3歲嬰幼兒家庭對托育機構從業人員的訴求更多的是如何更好地帶養孩子。在0-3歲嬰幼兒家庭對托育機構的距離需求調研中，選1000米以內的205人，占比41.4%，選2000米以內的90人，占比26.3%，選3000米以內的130人，占比18.2%，選3000米以外的69人，占比14.1%，這表明托育機構在距家2000米以內是大多數家庭可以承受的距離。在0-3歲嬰幼兒家庭托育預算調研中，選1000元以下的220人，占比44.5%，選1000-2000元的156人，占比31.6%，選2000-3000元的117人，占比23.7%，選3000元以上的1人，占比0.2%，這表明0-3歲嬰幼兒家庭期望政府能夠提供更多普惠公益性的托育服務。在0-3歲嬰幼兒家庭托育服務形式選擇調研中，選全日托的468人，占比94.7%，選半日托的16人，占比3.2%，選計時托的10人，占比2.1%，這間接反映出雙職工家庭和無老人幫忙照護家庭對托育形式的需求所在。

通過對0-3歲嬰幼兒家庭托育服務需求的調研發現，當下大多是家庭成員是嬰幼兒照護主體。一是父母為0-2歲嬰幼兒照護主體。0-1歲嬰幼兒照護主體由夫妻雙方或一方照護占54.1%，由祖父母或外祖父母照護占44.3%，由專業托育機構照護占1.6%。1-2歲嬰幼兒由夫妻雙方照護占58.7%，由祖父母或外祖父母照護占34.8%，由專業托育機構照護占6.5%。二是祖父母或外祖父母為2-3歲孩子照護主體。由夫妻雙方或者一方照護占24.3%，由祖父母或外祖父母照護占67.6%，由專業托育機構照護占8.1%。

調研過程中還發現，0-3歲嬰幼兒家庭更傾向于公辦托育機構，因為相比于民辦托育機構，公辦托育機構有更優質的師資、更高質量的看護照料與更安全衛生的環境。同時，家長希望政府可以通過加強監管及出臺相應的標準規范托育機構運行質量。隨著育兒家長收入水平、育兒觀念的不斷提高，0-3歲嬰幼兒家庭渴望和追求更高質量的托育服務。

3.托育機構運行狀況調研

被調研的托育機構在被問及機構經營情況時，67.6%的表示比較好和非常好，機構收費標準每人每月收費在1000-4000元的占77.8%，工作人員平均薪酬在3000-5000元之間；二是工作人員配備相對齊全，有管理人員、育嬰師、衛生保健醫護人員、保育員、營養師及保安。

托育機構服務方式靈活豐富。一是托育方式靈活多樣，全部都有提供工作日全日托管，1/3的提供工作日半日托管和計時托管。二是嬰幼兒健康成長服務多樣，所有機構有親子活動和家長課堂，提供膳食營養服務，2/3的有疾病防控服務。三是都提供照護2-3歲嬰幼兒服務，兩家機構提供照護6-24個月嬰幼兒。

西安市0-3歲托育機構發展過程中存在的問題

1.公立托育機構財政支持不足

雖然西安市有一定數量的0-3歲嬰幼兒托育機構，但是托育機構類型較單一，大多是市場化的托育機構和早教機構，公立托育機構財政支持不足，公辦托育機構數量較少。一方面是數量較多收費高且質量參差不齊的市場化托育機構，另一方面是數量緊缺、高質量普惠性質的政府舉辦的托育機構。而0-3歲嬰幼兒家庭更加愿意選擇政府舉辦的托育機構，但因數量有限使得他們在選擇時陷入兩難境地。目前西安市大部分托育機構都以早教為主，課程設置和招生都傾向于2歲及以上嬰幼兒，這些機構環境好、從業人員較專業、設置的課程也符合嬰幼兒發展，但費用也較昂貴，對中低收入家庭來說壓力較大。

2.托育機構監管主體不明

通過對托育機構負責人的訪談了解到，0-3歲嬰幼兒托育服務監管主體主要是市衛生與健康委員會，同時涉及教育部門、衛生部門等，部分托育機構是作為私人運營機構在工商管理部門注冊登記的，并未在衛健委和教育局備案。這導致0-3歲嬰幼兒托育機構存在監管主體不明確、部門之間職責不明確等問題。監管主體不明確導致現有托育機構規模小、收費高，服務不靈活。通過調研發現，既有的0-3歲嬰幼兒托育機構規模都較小，嬰幼兒數量平均小于60人，從業人員數量在15-30人之間，相配套的教師及保育人員也偏少。這從側面反映出當前西安市0-3歲嬰幼兒托育服務的供不應求，這也造成部分托育機構出現收費高，甚至亂收費等現象。這些托育機構每個月的基本收費都在3000元以上，其中還不包括特殊節日舉辦的各類活動項目的費用。在服務形式方面，主要為日托，像針對于節假日或特殊工作嬰幼兒父母開展的臨時托育、半日托等幾乎沒有，托育形式太過單一。

3.托育機構招生年齡受限

課題組在訪談托育機構負責人時了解到，目前多數托育機構大多只招收1歲以上的嬰幼兒，只有少數機構招收1歲以下嬰幼兒，但收費極高。同時部分0-3歲嬰幼兒家庭對托育機構及托育機構從業人員整體素質還持質疑態度，即便家庭經濟條件允許，他們還是寧愿選擇家庭育兒也不愿將1歲以下的嬰幼兒送至托育機構照護。

4.托育機構從業人員素質參差不齊

截至2021年年底，西安市設有早教托育專業的本科和高職類院校不足10所，由于早教托育專業畢業生數量較少，培養的畢業生數量還遠遠不能滿足社會需求。而現有的托育機構從業人員在職前階段大多未受過專業培訓。同時，由于缺乏0-3歲嬰幼兒托育服務從業人員的從業準則，也是導致0-3歲嬰幼兒托幼機構從業人員素質參差不齊的原因。

西安市0-3歲嬰幼兒托育公共服務體系的構建

0-3歲是人生成長的重要階段,是幼兒身體快速發育關鍵期。大量研究表明，高質量的托育對嬰幼兒的成長與發展不僅有短期影響，還有重要的長期效應。相關研究表明，接受高質量托育服務的嬰幼兒比接受低質量托育服務的0-3歲嬰幼兒有更好的行為、社會技能和學習成績。課題組通過對我國嬰幼兒托育行業發展的梳理，從政府、社會和家庭三個維度提出如何構建西安市0-3歲嬰幼兒托育公共服務體系。

1.政府層面

（1）加強頂層設計和政策支持，完善監管機制

一方主導，多方參與，在0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給中，主導者角色必須由政府扮演，政府應負責制定托育服務領域發展藍圖、調控對托育服務領域的財政投入及對托育行業的監督管理，包括教育目標的制定。而市場、社會力量則充當積極參與者，在政府政策引導和財政支持下建立不同運營模式的托育服務機構，如民營托育、集體托兒所等。但市場和社會力量在享受政府幫扶的同時，也要接受政府的審查、監督、評估和管理。政府、市場與社會力量充分發揮各自長處，三者相互合作，互為補充和約束，為托育家庭提供兼具普惠性、高質量、范圍廣、多樣性的托育服務提供更多選擇。

《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》強調把嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃?！锻杏龣C構設置標準（試行）》和《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》旨在明確0-3歲嬰幼兒托育服務機構的建設主體、人力、物力投入等方面的內容，也對托育服務專項行動提出了基本原則及中央預算內投資支持方式及內容。但政策文件只對衛生健康部門、教育部門、住房城鄉建設部門等相關工作部門職責進行了分工，并未形成各部門的具體工作細則及完備的法律法規監督體系。因此，相關部門要加強合作，強化部門之間的協調配合，加快落實相關支持措施，建立托育機構服務質量、過程管理等評估指標及建立常態化的評估機制，以更好地提升托育機構的服務質量。

（2）奉行先“兜底補缺”再“適度普惠”的托育服務理念

目前0-3歲嬰幼兒托育機構從業人員的能力良莠不齊，高質量托育機構數量較少。因經濟發展水平的差異，能提供普惠性托育服務的地區不多，難以滿足家庭尤其是普通收入家庭托育服務的一些現實需求。因此，政府應率先承擔起托育服務供給的“兜底補缺”責任，提高托育服務能力，以較高質量的服務重拾家庭對托育服務的信心。在此基礎上，通過加大財政投入，鼓勵市場、社區、社會組織與家庭形成合力，將托育服務理念向“適度普惠”轉變，進而打造高質量托育服務。

（3）構建婦女生育友好型社會

老人退休時間的延遲及帶養意愿的降低、月嫂保姆收費高、服務簡單且存在安全隱患等現實問題的存在，迫使育齡家庭生育后，母親犧牲個人工作照顧嬰幼兒，甚至成為全職媽媽。對職業女性來說，一旦做出生育選擇，就會對個人職業發展產生或大或小的影響，有的只是耽誤一段時間的工作，有的可能就是結束個人的職業生涯，面對這種狀況，一些職業女性甚至選擇放棄生育。因此，切實解決0-3歲嬰幼兒托育問題，就是解決職業女性“選擇生育”還是“選擇職業”的兩難問題。建設有利于生育的社會環境，應從維護婦女合法就業權利角度出發，倡導靈活的工作時間與空間。在落實婦女生育政策的同時，還可以為懷孕和哺乳婦女設置彈性工作時間，以保障她們的工作穩定等。

（4）加強對兒童的社會支持，普及托育服務

作為聯合國《兒童權利公約》的締約國之一，我國政府一貫倡導對兒童權利的保護，堅持落實創建適合兒童身心健康發展的成長環境。當家庭無力支持兒童的發展時，國家有責任對其給予幫助，以保障他們的發展權、生存權和受保護權。而高質量的嬰幼兒公共托育服務就是對家庭照養無力的有效補充，從根本上來說就是在為嬰幼兒提供適合其健康發展的服務，是對嬰幼兒權利的有效保障。可以通過大力發展以社區為基礎的托育機構，積極發展普惠性托育服務。如以社區為中心，通過政府與社會組織的合作，為0-3歲嬰幼兒家庭提供非營利的照護服務，為其提供就近、體貼的照料幫助。此外，支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲嬰幼兒的入托比例，減輕嬰幼兒家庭養育負擔。

（5）完善托育機構從業人員的準入制度

師資水平直接決定了嬰幼兒早期教育的質量，研究制定0-3歲嬰幼兒托育機構從業人員職業標準，嚴格要求并明確日?？荚u考核機制。托育機構從業人員要持有相關證書及培訓合格證上崗。不僅要注重托育從業人員專業素質和能力水平的考核，還要注重考核其思想道德修養和素質，以使嬰幼兒照護服務行業得到更規范有序的發展。

2.社區層面

（1）鼓勵社會力量積極參與

公共托育領域的起步階段，首先要確定政府為主導力量，從經濟、政策等方面推動托育服務供給，大力建設公辦托育機構，從中逐步探索建立一套成熟的運作管理模式作為行業規范標準。通過政府購買服務等多種方式，鼓勵社會力量進入嬰幼兒照護服務行業，構建主體多元、形式多樣、服務靈活的嬰幼兒照護服務體系。政府可加強托育宣傳，引導機關、企事業單位、社區作為供給方建立托育服務機構，并適時出臺補貼政策和稅收政策等進行支持，增強其參與積極性。其次是服務資源的提供要想源源不斷，必須依托于市場的“造血”能力，因而應大力促進從事幼兒托育服務的專業性社會組織的“生長”，在探索中建立多種經營性質的托育服務機構，以填補目前托育服務的供給缺口，進一步加大供給力量。

（2）推進和完善社區嬰幼兒照護服務點

大力發展以社區為基礎的托育機構，積極發展普惠性托育服務。以社區為中心，通過政府與社會組織的合作，為0-3歲嬰幼兒提供非營利保教服務，為家庭提供就近照護幫助。依托社區建立普惠性0-3歲嬰幼兒照護服務點，研究普惠性價格合理區間，擴大社區照護服務的受益面。同時，豐富托育服務內容，根據嬰幼兒家庭的不同需求和家庭消費水平，為其提供全日制托管、半日制托管、計時托管、假期托管等多種服務形式，以滿足托育家庭的多樣化照護需求。此外，支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲嬰幼兒的入學比例，從而減少嬰幼兒家庭負擔。

（3）完善社區托育服務配套模式

一是為0-1歲嬰幼兒家庭提供“以養為主”家庭指導。提供科學看護嬰幼兒、心理調節等方面的指導，幫助年輕父母掌握科學育兒方法。二是為1-2歲嬰幼兒家庭提供“養教結合”家庭指導。在養育指導的基礎上不斷增加教育比重，提供多形式的、專業的親子早教指導服務。三是為2-3歲嬰幼兒家庭提供公益性的照護服務。除了繼續提供早教指導服務，幫助家庭養育之外，還可以根據2歲以上嬰幼兒家庭實際需要提供多元化及可選擇的照護服務。

3.家庭層面

（1）家庭仍將作為嬰幼兒托育服務的主要提供者發揮作用

根據0-3歲嬰幼兒身心發展的特殊性，0-3歲嬰幼兒的保育和教育還是要以家庭為主的。因此，在未來很長一段時間內，家庭仍將作為嬰幼兒托育服務的主要提供者發揮作用，而給予家庭指導與支持，提高家庭照護水平是十分有必要的。

（2）創建父母雙方共同承擔責任的良好環境

提倡兩性平等的家庭觀念。生育政策中的性別平等有利于解決和減輕女性的撫養責任，進而提高女性就業能力。加強對兩性平等社會意識和兩性平等家庭觀念的宣傳，強調男性在養育孩子中的作用，并在政策上為爸爸育兒提供一定的支持。

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（路娟、蔡軍：西安文理學院學前教育學院）