2016年，國務院《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》提出：“城鄉學校布局更加合理，大班額基本消除，鄉村完全小學、初中或九年一貫制學校、寄宿制學校標準化建設取得顯著進展，鄉村小規模學校（含教學點）達到相應要求。”學校布局調整不僅是學校地理分布的變化，也是政府進行教育資源重新配置的過程，更是各方利益的博弈和調整，其根本政策目標是促進學生發展。所以，探索適應新型城鎮化發展需要的學校布局調整，解決“農村空心校”和“城鎮大班額”問題，是統籌推進城鄉義務教育一體化的關鍵環節。對此，筆者利用2010~2018年陜西省義務教育學校的統計數據，以求通過數據分析進一步探索省內有利的學校布局調整方法。

義務教育學校布局變化特點

近年來，陜西省以（扶貧）搬遷、重點示范鎮建設、旅游文化名鎮建設、新型城鎮化綜合試點等項目為抓手，全面推進新型城鎮化建設，大量農村人口帶著孩子離開戶籍所在地外出就讀，出現了農村“空心校”現象。而城鎮憑借承載力、集聚力和輻射力的提升，人口聚集效應逐漸增強。2010~2018年，陜西省常住人口城鎮化率從45.7%增加到58.1%，2018年城鎮人口增長至2246.38萬人，相比2017年增長了29萬人。而伴隨著大量人口涌入城鎮，增加了城鎮地區教育供求矛盾。

1.撤點并校學校數量逐年減少。

在財權下放以及“人民教育人民辦”的體制下，農村地區學校布局基本是“縣辦初中，鄉辦小學”。從小學數量變化看，陜西省小學學校數量從2011年的8867所降至2018年的4714所，減少了近五成。從在校生規模看，小學在校生規模先減后增，2011~2014年持續遞減，在校生人數減少約27萬。2014~2018年小學在校生規模持續增長，達到265.6萬，四年間分別增加6.7萬、8.6萬、10.6萬、13.3萬，年增幅超過5%。但與小學生人數逐年增加相反的是學校數仍然保持逐年減少。在此時期，初中在校生規模逐年減少，從2011年的149.8萬減少到2017年的104.9萬后才開始平穩，降幅達30.2%。由此預測，到2024年，初中學校在校生人數將比現在增加1/4，且隨著出生人口增長，這種趨勢將進一步增大。

2.城鄉區域發展不平衡。

因撤點并校，陜西省農村小學從2011年的6214所降至2018年的1865所，農村小學數量減少了70%，學生減少了60%。而鎮區小學數量增加了5%，學生增加了22%；城區小學數量增加了11.6%，學生增加了69%。自2013年開始陜西省每年流動人口增加超過40萬人，義務教育階段隨遷子女每年增加2萬人。即使每年建設100所學校來應對，其建設速度還是滿足不了西安市需求。

八年間撤銷了4349所農村小學，只新增了196所城鎮小學，許多學校的就讀人數超出了招生限額，出現了大校額和大班額的現象。小學生師比自2013年逐年增加，從13.96增加到2018年的15.86。大校額、大班額使得生師比越來越大，最終導致學校教育質量下滑、校園安全隱患頻發、教師職業壓力加大、師生人際關系冷漠、學生個性和社會性發展失衡等諸多并校難題。而撤點并校讓農村學生可以享受優質教育資源的同時，學生往返學校的安全問題、家長陪讀增加的經濟負擔，也逐漸成為他們不能承受之重。同時，小學生家庭關愛的缺失也成為不容忽視的問題，學生的心理健康狀態可能影響其一生的發展。

3.不同區域教育需求多樣性。

陜西的關中、陜北、陜南三大自然區人口變動具有顯著的不平衡性。從人口分布看，由于自然條件的差異，地處陜北的延安和榆林兩市擁有全省超過1/3的土地面積，卻只有全省1/7的人口。關中人口最為稠密，承載著全境2/3左右的人口。近幾年人口流動，向關中（主要是西安）聚集的趨勢持續強化，關中人口占比持續上升，陜南、陜北則持續下降。省會西安市以超強輻射力吸引人口落戶，2010~2016年間常住人口增長約79萬，2017年凈增78萬人，2018年凈增38.7萬人。伴隨著個別區域人口增長，其他地市的人口是流出的。

這種人口遷移變化勢必造成不同區域教育需求多樣性。陜北、陜南“空殼村”增多，農村生源不斷減少，需要大批量撤點并校；但人口流入地的城鎮學校區域學位相對不足，從而出現學校規模超出合理閾值的情況。按照各市學校平均規模來比較，經濟較發達的西安市、延安市和榆林市的小學規模和初中規模也都超出了全省平均值。

學校布局調整中存在的主要問題及原因

通過實地調研和解讀相關政策文本，筆者認為可以將義務教育學校布局調整中出現的問題歸結為四個主要方面。

1.學校布局調整缺失正確的價值取向引導。

近年來，學術界關于義務教育均衡發展、教育公平等問題的討論雖在一定程度上有利于學校布局調整工作的推進，但對于學校合理規模、學區服務半徑等制約學校布局結構調整的核心要素則缺乏深入分析。由于學術界并未給出學校合理規模的清晰邊界，部分地區在“對上負責”和“規模經濟”的錯誤觀念引導下，極易引發“一刀切”式的盲目撤校和并校，最終導致本地區學校布局調整實踐隨著城鎮化人口涌入的積壓，脫離教育均衡化初衷。

2.農村學校布局調整缺乏民主性和科學性。

義務教育學校布局調整作為一項公共政策，其根本目標是實現公共利益的最大化，回應多元利益主題的差異化利益訴求。所以，義務教育學校布局調整不僅是學校數量和分布空間、教育資源配置的變化，也是對城鄉學生和家庭利益的協調和分配，本質是利益調整。農村撤點并校中，學校布局調整直接受上級政府干預和介入，部分地區大撤大并學校，缺乏對弱勢群體的利益保護，未充分考慮農民的利益主張。而最重要的利益群體——農民恰恰缺位，他們沒有參與決策的機會。調整農村學校布局是很有必要的，只是在實施的時候工作方法不細致，簡單地以學校人數作為撤并的依據。城鎮化是一個過程，撤點并校也應循序漸進，在重視教育資源合理配置的同時，更要照顧到學生和家長的意愿和承受力。所以，如何建立必要的民主程序，通過廣泛的公眾參與，推進義務教育學校布局調整的科學化、民主化，仍然是教育改革有待解決的重大命題。

3.區域學校布局調整缺乏對人口變化的分析和預測。

建國以來，陜西省人口變化過程先后經歷三次生育高峰：第一次生育高峰（1949~1957年），第二次生育高峰（1962~1972年），第三次生育高峰（1986~1996年）。這源于人口自身的結構特征以及人口慣性影響，每波高峰期相距25年基本為一代人。但由于計劃生育政策的實施，第三次出生人數低于前兩次，1996年之后計劃生育政策效應進一步顯現，出生人數逐年減少，特別是2000年以后，出生率在1.13左右浮動。目前時間上正是第三次生育高峰這代人的生育后期，2010~2015年陜西省出生人口由36.34萬人增長到38.22萬人。受“單獨二孩”和“全面二孩”政策影響，2016、2017、2018年分別達到40.46萬人、42.48萬人、41.08萬人，全省出生人口數量依然較大。政策主導開啟的生育拐點已經出現，從學前到中小學相應的教育配套設施也面臨新的壓力，學校布局調整如何適應新的人口變化，保障學齡兒童的教育問題，滿足“有學上”的利益訴求，這是實現教育公平和教育均衡最為重要的一點。

4.區域學校布局規劃滯后，缺乏學校布局標準。

由于歷史和經濟發展不平衡等原因，城鄉間、地區間學校的教育發展差距依然存在。縣域現有中小學“麻雀”學校居多，容納的學生數量有限，面對蜂擁而至超出其承載能力的就學壓力，學校通常采用不斷擴班或增加班額，甚至租用校外場地進行辦學。這樣雖然暫時解決了新增學生的就讀問題，接踵而來的新問題就是教師不夠，很多地方只能盡量保證有書讀，不能保證讀好書。另外，也存在著由于政策落實、執行不力而導致學校建設步伐跟不上：如有的樓盤開發時房地產開發企業唯利是圖，有意規避國家政策，采取以分階段開發的方式規避以居民數開設學校的政策等手段，沒有按規定配套建設學校或繳納配套學校建設資金，結果導致小區開發完畢后，人口暴漲，而配套學校沒有建起。

義務段學校布局調整的思路

1.堅持“以人為本”政策價值取向。

義務教育學校布局調整的最終目的是優化教育資源配置，促進學生發展。堅持“以人為本”價值取向，最根本就是堅持“就近入學”，保持教育公平，保證教育質量。未來城鄉一體化發展將形成與資源承載能力相匹配，城市、縣鎮、鄉村各歸其位的梯度發展格局。所以學校布局調整，一要根據城市功能定位、產業結構和人口變動，加強城市學校建設，預留充足城市教育用地；二要發揮縣鎮學校的“蓄水池”作用，分流和吸引農村學生，緩解城市教育資源不足導致的大班額問題；三要推進農村小規模學校發展，給予適當政策優惠，增強農村義務教育的吸引力，保證弱勢群體能在家門口享受優質教育。

2.城鄉協調發展合理布局調整。

學校規模是布局調整的內在價值尺度，要重視教育內部規律，結合學校所在地區的人口密度、學校對所在城鎮或鄉村的文化輻射以及承載學校合理規模所需的經濟支持力等，將學校的合理規模控制在一個合理區間內，而不是籠統確定一個數值。對于農村和城市學校，按照教育規律的動態平衡，通過合理布局調整，形成城鄉經濟社會協調發展一體化，構建互助學校服務區，實現共享資源配置，使資源配置較好學校的師資服務范圍擴大，從而通過師資的均衡發展帶動學校其他資源的均衡發展。同時，構建多樣化教育需求的學校布局調整，實現教育資源合理配置。

3.人口預測和產業發展的關聯度分析。

人口因素是導致義務教育學校變化的最直接、最關鍵、最根本因素。城鎮化進程不斷加快，農村流動人口從“候鳥式”短暫停留逐步轉變為舉家搬遷的長期定居，城鄉人口分布重心開始轉向城鎮。根據城鎮化與人口流動趨勢推動義務教育學校布局調整是大勢所趨。要通過大數據分析和預測學齡人口變化趨勢，建立學齡人口監測數據庫，制定具有前瞻性的區域中長期學校布局調整規劃。

4.制定合理的學校布局標準，嚴格規范學校布局程序。

義務教育學校布局調整涉及經濟社會發展、區域地理與人口特征、教育發展目標、民眾教育需求有密切關聯的動態過程。在此過程中，影響義務教育學校布局調整的多種因素處于動態變化的狀態，唯有制定科學的學校布局標準，保證學校撤并程序的公平正義，才能在義務教育學校布局調整過程中辦好人民滿意的教育。民眾參與是制定學校布局標準，實施學校布局程序的核心內容之一。因此，要轉變政府職能，擴大民眾參與，構建多元化利益表達機制，實施規范的學校布局程序。

學校布局調整已經不再是單純根據地圖依次新建學校，布置學校硬件配置了，而應該是緊隨學生人流涌動的方向，詳細勘察預測出學生就讀趨勢圖，進一步強化學生流入地的學校資源配置。只有通過教育資源配置方式改革，盤活存量、合理配置增量，在義務教育學校標準化建設總體水平不斷提高的同時，才能使縣域內城鄉之間、校際之間義務教育學校辦學條件差距進一步縮小，最終實現教育資源日趨均衡。必須統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展，促進義務教育學區劃分，做好城鄉學校布局，辦好人民滿意的義務教育。

作者單位：陜西省教育信息化管理中心