2019年，托育政策密集出臺，但“托育難”的呼聲仍不絕于耳——

0—3歲托育還要邁過哪些坎兒？

還沒休完產假，北京市海淀區的張女士就開始犯愁：夫妻倆得上班，兩邊老人都在老家且身體也不好，幾個月大的孩子沒人帶，怎么辦？

發愁的不只張女士。中國計劃生育協會黨組書記王培安近日透露：據調查，目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率只有4.1%。孩子沒人帶，是個大問題。

世界衛生組織把生命早期1000天定義為人的生長發育“機遇窗口期”，深深影響人的終身發展。黨和國家高度重視“幼有所育”，尤其是黨的十九大以來，頻頻推出重磅指導文件。當“最初1000天很重要”的共識撞上優質托育資源短缺的現實，中央和地方有哪些舉措？學界專家有何建議？政策從出臺到落地，需要解決的難點有哪些？本報記者進行了采訪。

優質托育資源缺口有多大？

張女士的父母是小鎮上的雙職工，她1歲半的時候，就被送到了托兒所，“是我父親單位內部辦的，那時候很多單位都辦”。如今自己在大城市工作，她沒想到，找個中意的托育機構挺難的。

上世紀80年代中期以前，大多數托育機構以單位或村居為依托，具有明顯的福利性。在很多大型企業，員工及家屬的醫療、教育等生活所需都由公家包辦。這幾乎成為一代人的集體記憶。

80年代末，受市場經濟體制改革的社會轉型大背景影響，國企逐漸剝離“辦社會”，企業或機關辦的托兒所、幼兒園關停并轉、快速萎縮。

經過多方打聽，張女士得知市面上的早教機構通常按課時提供服務，不提供全日制看護，而公辦幼兒園一般不提供3歲前的托管服務，有一些民辦幼兒園提供少量正式入園前一年的“托班”學位，但也至少是2歲到2歲半的幼兒才能進。

“確實身邊朋友很少有2歲以前送出去托育的，基本都是在家帶，自己全職或者老人、保姆幫忙。”張女士告訴記者。

她有點兒不甘心，一方面是確實沒有自己帶的條件，另一方面，她認為嬰幼兒早期保教是個專業活兒，并不是簡單的照顧吃喝拉撒就行了，“請住家育兒嫂也不便宜，而且有一些也并不懂育兒，只能算保姆，我還是想再找找專業的托育機構”。

于是，張女士繼續打聽。她發現，網上能搜到的托育機構大多為冠以“洋名兒”的連鎖機構，硬件豪華，有的還有“外教”，但離家遠、價格不菲，有些一年之內開數家新店，整個班子都是新組的；另外一些“媽媽群”里口口相傳的“小作坊”托育機構，在網上根本搜不到，大多開在小區居民樓里，后者大多規模小、價錢低、有的口碑還很不錯，但沒有資質，說不定哪天就關停了。

張女士嘗試聯系過一兩家，老板都坦承很難達到正規托育機構的要求，“他們也不會公開招生，比起生源不穩定，他們更擔心被查處”。

在調研了2萬多名嬰幼兒家長和2000多名托育從業人員后，北京師范大學學前教育研究所所長洪秀敏告訴記者，“這種家庭式托育機構首先因為開在民宅而非商業用地，所以無法注冊；另外，有些因為擾鄰問題被投訴，被檢查后還可能發現其他設置和條件不合乎要求”。她說，這些機構從業者很多是全職媽媽，雖然她們有愛心，有些還是海歸、高學歷，但無論是其本人的資質、所聘用托育人員的保教技能，還是機構的疾病預防、食品衛生保障、安全防控等可能都會面臨專業性的考驗。

調查一圈下來，張女士也打了退堂鼓——要么還是在家里“賴”到孩子2歲多再說吧。

張女士的情況具有一定的代表性。洪秀敏主持的國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”顯示，在我國當前家庭3歲以下嬰幼兒照護服務當中，非親屬照顧的比例還比較低。其直接原因是優質托育服務資源匱乏，45%的家庭表示目前的托育機構不讓人放心，17.7%的家庭表示收費太高，15%的家庭則認為位置太遠。

王培安表示，2018年中國出生人口1230萬，3歲以下人口約有5000萬，照護服務供給明顯不足。目前我國3歲以下嬰幼兒家庭中47%有入托的需求，但是實際入托率只有4.1%。與國際相比，2014年經濟合作與發展組織36個成員國平均入托達到33.37%。而美國人口統計局最新發布的數據是，美國嬰幼兒非親屬照顧的比例，0到1歲是52.9%，1到2歲是56.4%，2到3歲是65.49%。無論跟哪個數據相比，我們的托育率都偏低，家庭照顧壓力比較大。

今年托育服務工作取得哪些進展？

不管是社會人口專家還是教育專家，都反復強調：0—3歲嬰幼兒發展具有重大的意義，不僅影響人的終身發展，涉及千家萬戶的幸福、家庭和諧，還涉及我國人口質量、人力資源強國的建設和民族振興，搞好托育是一件有巨大意義的事。

十九大以來，習近平總書記多次指出，兒童健康事關家庭幸福和民族未來，要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。

梳理相關政策可以發現，托育在經歷了公家包辦到回歸家庭責任的歷史階段后，近幾年，托育公共服務在恢復、在重構，現階段提倡的是，家庭為主、托育補充，責任共擔。

2016年全面實施兩孩生育政策以來，相關配套政策不斷出臺，今年尤其密集。正如在11月初北京師范大學舉辦的“新時代 新教育托育服務發展論壇”上，國家衛生健康委員會人口監測與家庭發展司司長楊文莊所說：“2019年是新時代中國嬰幼兒照護發展的元年。”

這一年，重量級文件相繼出臺——

5月，國務院辦公廳印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確了17個部門的責任，要求建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系，充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務。

有專家認為，這為此前處于政策空白期的0—3歲托育服務行業，首次提供了國家級的發展指導意見，其中最主要的三方面舉措是：加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導；加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度；規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。

10月，國家衛生健康委員會印發《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，托育機構有了明確的“國家標準”。幾乎同一時間，國家發展改革委、國家衛生健康委印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》。

北京學前教育協會會長秦利國認為，這幾份文件的內容表明了一個決心，即國家確實想大力發展托育行業。而從行業角度來看，《標準》和《規范》也具備很強的可操作性，因為它們沒有在硬件要求方面為托育行業設置過高的準入門檻。

中國人民大學人口與發展研究中心教授楊菊華在接受媒體訪問時，也對這兩份文件的可操作性和鼓勵意義表示肯定：“此前，托育機構建立和服務標準缺失或是門檻太高，導致社會辦托育服務的積極性受到極大遏制，很多甚至只能以‘黑園’‘黑托’的身份存在，看著巨大的需求不能夠盡力。”

“我們在調研中發現，很多托育機構其實都盼望著有章可循，《標準》和《規范》的出臺對于整個行業的發展有著重要的指導意義。”楊菊華舉例，文件不僅對托育機構的人員配置給出明確要求，而且強調相關人員必須接受培訓，“從業人員的素質直接關系到托育服務的質量，在這方面，也需要有關部門的配合，確保培訓服務同步跟進，讓相關人員在專業性上有所提高。”

近期，社會上出現了國家降低對托育機構場地要求的誤讀——認為《標準》正式印發的文件取消了公開征求意見稿中對室內人均使用面積和戶外活動場地人均面積的有關規定，是“放寬了準入門檻，不再對這些方面提出硬性要求”。

“這是錯誤的理解！”洪秀敏參與研制了《托育機構設置標準（試行）》，她說，“征求意見稿后，住房和城鄉建設部發布的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》就正式發文了，里面對室內活動用房面積和相應的班級規模、戶外活動場地及最低面積等都有明確要求，從國家文件的要求角度是一致的，就不需要每一份文件中都贅述一遍。對于想申辦托育機構的企業和個人，必須同時參考這幾份文件要求進行規劃建設和配置，如果因為錯誤理解了國家政策文件的精神，以為場地要求沒有了‘門檻’，那么可能將導致不達標的機構出現。”

政策利好，下一步如何推進？

一系列的政策，都在鼓勵社會力量辦優質托育，那么，地方政府、企事業單位及托育機構從業人員動向如何？

上海在整體部署上走在了前面。2018年4月，上海率先出臺托育服務“1+2”文件。2019年9月，上海舉行市政府新聞發布會，釋放出完善托幼服務體系的一系列利好，并表示，收費低于每月3000元的托育機構將有一半以上。10月，又啟動全市16個區的托育從業人員職業道德和素養培訓。

全國很多省市到上海“取經”，去了之后卻發現，想學上海的做法還有一系列前提條件。

首先，市政府每年支出的生均補貼是3.1萬元，因此很多公辦機構能做到一個月學費僅200元左右。其次，上海的戶籍人口出生率連年排在全國倒數行列。人少資金多，情況比較特殊。

“雖然情況特殊，上海在組織架構上仍然有很多值得學習之處，比如，跨部門之間的聯動機制，上下級部門之間配合的通暢程度，都做得很好。”洪秀敏說。

其他省市也在積極出臺各類利好政策、開展相關活動。比如，北京提出，用于提供社區養老、托育、家政服務的房產、土地，免征不動產登記費、耕地開墾費、土地復墾費、土地閑置費；用于提供社區養老、托育、家政服務的建設項目，免征城市基礎設施建設費。南京則每年拿出2000萬元資金，對符合要求的托育機構給予5萬—20萬元的補貼。四川也出臺要求，落實產假等政策，鼓勵幼兒園開托班等。

但即便是上海、北京這樣的城市，目前企事業單位自辦托育的情況也比較少。記者隨機采訪了北京幾家企業，有的互聯網公司規定“小朋友不準進大廈”，京東雖有托育，但“要排隊”，一次只能進20個小朋友。

另一個值得關注的話題是，目前的配套政策主要關注的是“物”的層面，洪秀敏認為，下一步更應關注的是“人”。

0—3歲托育機構從業人員面臨的困境有哪些？洪秀敏提到：首先，在人力資源和社會保障部的職業資格目錄里沒有和0—3歲托育機構教師完全匹配的職業資格序列，目前的從業人員持各種證的都有，還有不少無證人員。其次，托育機構人員工資普遍較低，五險一金沒有得到完全保障，職業缺乏吸引力。

“對0—3歲嬰幼兒早期進行科學的保育和教育是一項專業性很強的工作。嬰幼兒的身心發展特點決定了飲食、休息、大小便、活動等都需要照護人員的精心照顧。而與家庭照護不同的是，托育機構的教師需要同時照顧幾個或十幾個嬰幼兒，是一項復雜而艱巨的工作。”洪秀敏說，從業人員的專業身份定位無論對于他們的專業尊嚴還是整個行業的專業化發展都具有重要意義，“令我很感動的是，我們調查的這些從業人員雖然工資微薄，但他們最渴望得到的卻是專業提升和家長、社會的認可。”

全國目前有100多所高職院校開辦了0—3歲早期教育專業，但從近幾年的就業情況來看，這些專業的畢業生大多還是選擇去考幼兒園教師資格證，選擇去幼兒園工作。教育部今年也明確提出，原則上每個省份至少有一所本科高校開設家政服務、養老服務、托育服務相關專業。未來，大量的托育專業人才培養出來之后，相應出口在哪里，也是需要布局的緊迫問題。