西安市通過實施“大學區管理制”改革，結合出臺民辦學?！靶∩酢备母锏却胧行Ф糁屏恕皧W數班”，緩解了“擇校熱”，促進了義務教育健康發展，但也存在一些困難和問題，亟待深入分析和解決。

一、西安市大學區制改革的基本情況

（一）主要成效

2012年春季開學起，西安市在新城、碑林、蓮湖、雁塔四個城區啟動實施大學區管理制改革試點，共有283所學校組建成為72個大學區。在試點工作取得階段性成效的基礎上，2013年春季，此項工作在全市13個區縣及灃東新城全面推廣，全市1788所中小學共組建416個大學區。

“大學區”是以區域內一所優質學校為學區長學校，就近吸納3-5所相對薄弱學校組建的新型學區化管理組織形態，學區主要分為“緊湊型、松散型、混合型”等形式。學區內采取學區長負責制，形成校際合作共生機制，提升學區整體辦學質量。

大學區制實施兩年多來，以“九統一”為核心內容的管理機制初步形成，學區長學校的示范引領作用得到有效發揮，區域教育資源均衡發展步伐明顯加快，優質教育資源總量日益擴大，中小學辦學水平和教育教學質量不斷提高，學校辦學體制正在由封閉走向開放，廣大師生逐步實現了從“學校人”到“學區人”的轉變。這一創新舉措，得到了國務院、教育部、省教育廳的充分肯定，贏得了社會各界群眾的廣泛認可，在國內產生了積極的社會影響。

按照大學區管理制改革的目標，到2015年，西安市70%的義務教育學校將達到標準化學校標準，所有普通高中將達到省級標準化高中標準，15%的普通高中將達到省級示范高中標準。

（二）存在問題

學區長學校權責不匹配。以學區長權利最大的緊湊型大學區為例，學區長學校有提升學區內成員學校教學管理水平的重大責任，但對學區內的人事編制、資金使用和資源調配只有一定的管理指導權限，由于成員校校長的法人地位、行政職級和工資待遇不變，二者間存在一定的體制沖突，學區長嚴格意義上無法完全按管理需要介入成員校的人員調配和課程設置等工作，使得管理和指導效果大打折扣。

公辦和民辦學校間存在一定的利益沖突。雖然學區制有的是以民辦院校牽頭，但民辦學校經費自籌，按照《中華人民共和國民辦教育促進法》可以向學生收取學費來彌補辦學經費，辦學水平是民辦學校高收費的前提，而公辦學校屬于財政撥款，不允許收費，二者間存在利益競爭關系，民辦學校缺乏幫助公辦學校提升辦學水平的主觀意愿。

學區缺乏必要的激勵和獎懲機制。學區長學校既要承擔自身的教學和教學管理工作，又要承擔學區內學校的管理和提升，工作量和責任大幅增加。但由于獎懲機制不到位，學區長學校參與的積極性不是很高，換崗的教師在成員校就任后工作熱情也不高。同時，對于不配合的成員校也缺乏必要的懲處機制，使得大學區制管理改革難免出現“剃頭挑子一頭熱”的現象。

深入推進大學區管理制改革的資金缺口較大。主要表現在兩個方面，一方面學區長學校和成員校之間的基礎設施差距較大。另一方面教學改革成本較大，比如教師考核、獎勵等方面都需要一定投入。

二、西安市小升初制度改革的基本情況

（一）主要成效

2012年以前西安市“小學升初中”不允許統一考試，各個重點中學自行按照各自的標準組織考試錄取學生，有的到各小學去組織考試，這中間產生了走后門、教育亂收費、公辦教育優質教師資源流失等許多社會問題，導致教育不公平，群眾意見很大。為此西安市進行了小升初制度改革，對公辦學校實施免試就近入學，同時堅持民辦學校“綜合素質評價招生”，綜合素質評價包含小學生綜合素質報告單過程性評價和全面素質測評兩個方面，其中小學生綜合素質報告單過程評價占60%，分值為180分，全面素質測評占40%,分值為120分，綜合素質總分值為300分。小學升初中秋季招生以5月26日綜合素質評價為準，俗稱5·26考試，每年大考一次。

實踐證明，在現有優質教育資源分布不均衡的情況下，對這一改革群眾較為滿意。一是實現了教育的相對公平。因為“5·26”由教育部門統一組織招生考試，給了每個孩子公平競爭的機會，一定程度上杜絕了走后門等其他不良行為對教育公平的干擾。二是能夠充分體現出教育個性化的要求。通過考試能夠實現有針對性的區別教育，實現不同學生間的差別化教育和個性化教育，能夠針對學生制定最合適的教育方案。三是能夠增強孩子們的競爭意識。“526”考試一定程度上體現了優勝劣汰的競爭法則，有助于幫助孩子們理解社會競爭，并建立科學正確的人生態度。四是較好地杜絕了奧數等各類補習班。通過規范民辦學校的招生行為，切斷了優質教育資源與奧數班之間的必然聯系，使得教育發展更健康。

（二）存在問題

一是現有招生模式與國家政策發生沖突。教育部《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》教基一〔2014〕1號文明確規定：地方各級教育行政部門和公辦、民辦學校均不得采取考試方式選拔學生。但《民辦教育促進法》和《民辦教育促進條例》規定：民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以自主確定招生的范圍、標準和方式。中央政策與法律相沖突。原來的5·26招生模式是符合法律規定的，但卻與中央政策相違背，西安市教育局不知何去何從，這也是2014年西安市小升初招生政策遲遲無法出臺的主要原因。

二是學生競爭空前激烈。目前，優質教育資源的分布仍然極不均衡，為了讓孩子不輸在起跑線上，家長們想盡一切辦法讓孩子進名校，導致小升初選拔如同高考。以西安現有的小學為例，2014年40所民辦學校招生計劃為18210人，占總招生計劃的20%，總錄取比例約為1:5，其中“五大名?！闭猩?800人，占總招生計劃的6%，總錄取比例約為1:16。

三是應試教育為導向的各種培訓班依然屢禁不止。據調查，為了考上好的民辦學校，90%以上的學生都曾參加過周末和假期的各種補習班，培訓補習帶來的負面效應持續發酵，家長哄搶學區房，導致學區房價高居不下，找關系走門路上好學校，敗壞了社會風氣。

四是學生身體素質和心理素質健康受到影響。據調查，一些學生每周要參加數學、語文和英語三門課的培訓班，每個培訓班都在2個小時左右，課業重的時候要學習到晚上11點半左右，平均每月僅有4個完整休息日。有的家長還給孩子增加了課外興趣班，導致學生幾乎沒有一天完整的休息日。嚴重擠占了孩子的休息和鍛煉時間。學生的這種狀態一般從小學三年級開始，一直要持續到學生小學六年級畢業。小學生正處于長身體階段，過度學習使得孩子無暇休息和進行體育鍛煉。經調查，除了體育課，幾乎所有參加課外學習的孩子生活中沒有進行過體育鍛煉。更嚴重的是，許多家長望子成龍心切，不顧自己孩子身心智力實際，趕鴨子上架，抬高了各種培訓班的費用，還迫使孩子產生了厭學和自卑心理，對孩子未來的學習和身心發展極為不利。

三、關于西安大學區制和小升初改革的幾點思考

從長遠來看，大學區制改革的方向是正確的，將有助于推動優質教育資源的均衡化配置，最終實現就近入學、公平教育。但優質教育資源均衡配置將是一個長期的過程，在現有教育資源分配不均的情況下，西安市小升初制度改革，不失為一種較好的制度安排。為此，必須兼顧長遠與當前，統籌推進西安大學區制和小升初改革，具體建議如下：

（一）維持現有的小升初招生制度。在現階段，大學區制尚在改革試點階段，對于教育資源均衡配置的作用還沒有完全發揮，優質教育資源配置還很不均衡，在此情況下，簡單推進就近入學，容易滋生新的社會不公，如學區房暴漲，即以財產的不公造成了教育的不公，有錢人可以買學區房，解決孩子的優質教育問題，沒錢的孩子即使再聰明也不能上好學校，北京等地的學區房已經開始漲價。我們認為，在優質教育資源嚴重不均衡的現狀下，西安市的小升初改革，無疑是解決教育公平的現實路徑。因此，建議暫維持現有小升初制度改革格局不變，通過公平競爭，給寒門學子以公平的受教育機會。同時加大大學區制改革推廣力度，制定優質教育資源配置提升規劃，力爭在未來實現優質教育資源的基本均衡配置。在此基礎上，再考慮推廣教育部的學生就近入學。

（二）深入推進大學區制改革。一是科學配置優質教育資源。由教育行政管理部門通過政策制度與調整及資源調配，核定教師資源分布，采取優秀教師定期跨學區學校輪崗，以均衡優質教育資源，使區域內的學校大體處于一個相對均衡的狀態，推進符合基礎教育公共性和普及性，實現教育機會和教育效果的相對均等。二是賦予學區長更多的權利，學區長可以通過召開學區長會議討論同意，直接管理和監督學區內所轄的公立中小學學校，指導制定符合教育法律法規的統一的管理規章制度，聘任和解聘學校領導，決定學區內教師的薪水和工作條件，批準學校的年終預算，決定教職員工的聘用。同時，對學區內的薄弱學校，建議可以借鑒上海模式，采取政府托管薄弱學校的模式，將部分薄弱學校完全交由學區長學校托管，破解因不同體制之間的不同而造成行政推動力不足的問題。三是發揮財政資金對學區學校發展的引導作用。從省、市、縣（區）、學區四個層次，老師教學和學生綜合素質兩個方面對學區學校進行獎懲。對學區內學生綜合素質表現突出或連續提升的學校進行以獎代補，一個學區內，學校報名人數超過學區學生一定比例的，教育部門給予獎勵，連續三年的，則支持該學校擴招。同時一個學區內，連續3年報名人數嚴重不足，達不到學區學生一定比例的，需要教育部門組織生源就近統一安排入學的學校，必須對學校進行整改，直到達標為止，連續三年整改不達標，可考慮托管或并校，該校校長免職，學校直接由學區長代管。通過良好的激勵和獎懲機制，達到提升教學質量的目的。四是加大公辦學校體制機制改革。推行教師能進能出，嚴格崗位考核，實行全員聘任制，形成競爭上崗的機制。

（三）構建區域競爭性學區招生制度。教育改革的目的在于對校長和優秀教師給予足夠的激勵，使得教育質量不斷提升，同時使優秀的學生能夠脫穎而出，為國家發現和培養人才，提升整個國家人力資源競爭力。教育改革的結果應該是實現教育資源特別是優秀教師的相對公平分布，確保多數人享有公平教育機會，同時構建面向個體差異的適度競爭選優機制。因此，應在優質教育資源基本均衡配置基礎上，把學區制與小升初改革結合起來，推行學區考試招生制度，建立局部競爭性的學區招生制度。

一是統籌小學初中劃定學區范圍，根據生源情況將小學和初中結合在一起劃分學區，建立統一學區。即每個學區內有若干小學，若干初中，每個學區內有兩個學區長學校，一個是小學學區長，一個是初中學區長，分別指導自身聯系的成員校。鑒于公辦學校和民辦學校之間的利益沖突，民辦學校缺乏幫助其他學校提升教育質量的主觀意愿，建議學區長由公辦學校擔任。

二是學區內的小學和初中建立不同的招生制度，小學可采取學區內就近入學，初中則是推行學區內統考制。由教育管理部門組織面對本學區學生的小升初招生考試，本學區的初中只能根據本學區學生成績和意愿錄取本學區學生，不能夠錄取學區外的學生。未考上意愿中學的學生由教育部門統一安排學區內就近入學。學區內無人報考或者報名人數較少的學校，則等學區內其他學校錄取完后，再由教育行政部門行政指派錄取。這樣做的好處有三：第一，形成學區局部擇優競爭態勢，體現了一定的競爭性，學生依然需要努力學習，老師依然需要努力提高教學水平，利于成就優秀老師、優秀校長、優秀學生，促進教育質量的整體提升；第二，好學校的錄取比例高了，學生們的競爭壓力小了。舉例而言，我們以每個學區6000個小學生為例，2000人的初中規模為例，對應的就是三所初中，假設其中一所是重點中學，這所重點中學錄取的概率就是33%強，相比目前五大名校6%的總錄取率，學生壓力小了很多；第三，學生惡補的情況得到遏制。補課本身沒錯，惡補才是問題。惡補的原因是學生必須面對全市范圍內的競爭。而學區制內統考，學生則只面臨學區學生的競爭，競爭壓力大大降低，補課的壓力必然隨之降低。

三是實行動態學區制。也就是說，每隔三到五年，根據學區內生源變化和教學質量變化，重新劃分一次學區，確保小學和初中入學率，確保教育資源均衡配置。

四是建立與學區相一致的督學體系。設立學區督學，學區督學的主要職能是代表教育行政管理部門對學區內教學、財政與日常工作管理、督促，負責制訂總體教育計劃、人力資源管理、后勤事務安排和其他的公共事務等，以確保公民享有平等的受教育權利。學區督學應定期到所管轄的各個學校進行考察、查訪，監督學校各項管理工作，及時溝通和解決學校的管理問題。

五是健全和完善大學區教育評價體系。以注重發展性、科學性和可操作性為原則，建立教育局對各學區和學區長學校的評價指標體系，建立學區長學校對各學區學校的評價指標體系，對不同類型的大學區有針對性地制定不同的評價指標體系，從而促進各學區教育均衡提升。