【摘 要】依據政府的職權，由政府承擔安全補充責任具有合理性，因此在食品安全事件中應引入國家賠償制度。但我國現行法律并未明確規定對行政不作為侵權的國家賠償，在國家賠償范圍及責任追究、歸責原則和賠償程序方面的規定與社會經濟及法律發展程度并不完全契合，食品安全事故受害人獲得國家賠償的途徑并不暢通。針對上述問題宜借鑒國外成熟立法經驗，對于該類事件應采取嚴格責任，確認行政機關違反安全保障義務的侵權行為，由國家承擔安全補充責任，以國家賠償對受害人進行補充救濟。

【關鍵詞】食品安全事故 國家賠償責任 法律基礎構建

基金項目：教育部人文社科青年基金項目（項目編號：11YJC820061）；西安郵電大學青年基金項目（項目編號：1060403）。

2008年12月23日，石家莊市中級人民法院宣布三鹿集團破產。根據《破產法》第113條規定，企業破產清算的償還順序依次是職工的工資和社會保險費用、所欠稅款、普通債權(包括對患兒的賠償部分)。裁定中顯示，三鹿對普通債權的清償率為零，這意味著結石患兒將無法從三鹿獲得任何賠償。[1]在該情況下應由誰來接手“結石寶寶”的賠償問題以及他們應通過何種渠道獲得救濟成為關注焦點。我國《消費者權益保障法》及《產品質量法》中對經營者作出相應的懲罰性規定，但在如“三鹿事件”中的大規模公共安全事件中，“經營者”破產無力賠償消費者損害，由此國家賠償走入公眾視線。

國家賠償的含義

我國國家賠償法規定對于國家機關及其工作人員在行使公權力過程中，因自身侵權行為給公民法人和其他組織造成損害后果的，受害人有權依照國家賠償法獲得國家賠償。

國家賠償制度的理論基礎在于，首先，國家侵權具有不可避免性。國家機關工作人員作為“人”，從認識論角度而言，必然存在主客觀矛盾，加之作為具有“社會性”的人，其必然代表一定利益團體，因此國家機關工作人員在行使職權時不可避免地會有故意或過失；其次，“風險責任”理論認為任何行為的受益者必須對該行為所產生的風險承擔責任，故此，行政活動所帶來的風險也應由政府來承擔，這在歸責原則上表現為嚴格責任原則。隨著社會經濟發展水平的提升，一方面政府為應對自然和社會風險而不斷提升技術和制度手段；另一方面，這些技術和制度也在不斷衍生出新的風險，從風險分散角度而言，當受害人無法從直接侵權人處獲得充分賠償時，政府理應補充承擔，實現救濟。

食品安全事故中適用國家賠償的合理性

近年來我國接連爆發多起食品安全事故，對國民的身體健康造成極大威脅，而解決事故中受害人的賠償問題則是重要的補救措施。國家賠償引入食品安全事故的損害賠償救濟中具有合理性。

首先，政府在經營者準入中負有監管職責。我國食品安全法規定政府相關部門負有對食品安全的事先審查職責，應做到嚴格把關，嚴格按照法律規定履行職責，保證獲得行政許可證的申請人各項申請條件均符合國家相關法律法規之規定，否則應承擔相應法律責任。

其次，政府在食品安全事故中負有監管不力的責任，該責任可稱之為“事中監管”。食品安全問題是一個“從田間到餐桌”的過程，政府應在準入階段以及整個生產加工過程中都要嚴把質量安全關。行政機關有監管市場的義務，有能力履行該義務，其怠于履行義務的行為增加了消費者的風險。“三鹿”牌奶粉曾經獲得政府頒發的“國家免檢產品”、“中國名牌”等榮譽稱號，事件發生時食品監管中的免檢制度還未取消，政府存在著對市場監管不力的過錯，負有不可推卸的責任。政府作為社會公共利益的維護者，理應嚴格管制市場經濟生活中存在的種種違法現象。在此次重大食品安全事故中，含三聚氰胺的各種品牌奶粉竟然能夠最終沖破政府在食品安全市場設置的種種障礙，流向消費市場，進入嬰幼兒的體內，正是因為政府對食品檢測監管中失職。

第三，從職能角度而言，政府具有保障人民生命財產安全和市場監管職能。從操作層面而言，《產品質量法》及《消費者權益保護法》中規定的經營者責任在其破產無力償還受害者損失時，對于受害人的救濟也就沒有實際意義，若國家不予以賠償，則損害無法得到救濟。在該情況下將國家賠償作為補充救濟手段引入，既符合國家職能又能夠彌補受害人損失。

食品安全事故中國家賠償責任的性質及法理基礎

我國侵權責任法規定了安全補充責任，是指對他人負有法定義務的人因未盡到安全保障義務，對第三人給受害人造成的損害承擔補充性的責任，即在加害人不足以承擔全部責任時，補充責任人承擔剩余部分責任，如果加害人下落不明時，由補充責任人承擔全部責任。在承擔了補充責任之后，補充責任人獲得受害人對加害人的賠償請求權，即對加害人的追償權。[2]在食品安全事故中，國家賠償應作為補充救濟手段，在受害人對經營者求賠償得不到時而適用，性質上屬于安全補充責任。將其定性為安全補充責任的法理基礎在于：

首先，政府在經營者準入及其存續期間負有監管職責，具有保障人民生命財產安全和市場監管職能。食品安全屬于公共安全，政府及其工作部門對食品安全的保障義務，是法定義務。其次，國家相關質量監督及食品安全部門負有監管職責，但由于其不作為行為導致食品安全事故發生并給消費者帶來損害，雖然侵權行為并非相關部門直接作為產生，但其對事故的發生負有不可推卸的責任。再次，雖然政府和侵權人都負有責任，但其中存在區別，受害人所受損害是由侵權人直接造成而政府的行政不作為雖然是導致和加重損害的一方面，但在原因力上弱于侵權人。因此為了讓受害者得到充分而合理的足額賠償，應區分責任承擔的先后，先由侵權者進行民事賠償，當侵權者民事賠償不足時，引入國家賠償補充不足的部分。這樣既能保證受害者的利益，也能最大限度的維護公共利益。

食品安全事故中國家賠償責任的法律基礎構建

1.責任承擔的法律依據

我國目前并沒有明確的關于食品安全的國家賠償范圍的相關法律規定，這使得實踐中食品安全事故受害人在經營者不承擔或無法承擔時難以得到救濟。

國外各國的國家賠償制度都沒有完全排除行政不作為的行政侵權賠償責任，這也可以說明將行政不作為的侵權納入國家賠償范圍內具有合理性及可操作性。例如美國聯邦侵權求償法第1346條規定：“由政府雇員在他的職務或工作范圍內活動時的疏忽或錯誤的作為或不作為所引起財產的破壞或損失、人身的傷害或死亡等屬于美利堅合眾國的侵權賠償范圍之內。”聯邦德國1981年國家賠償法第1條規定：“公權力機關違反對他人承擔公法義務時，公權力機關應依據本法對他人賠償就此產生的損害。”[3]類似“三鹿奶粉”事件的食品安全事故的責任通常由“經營者”的作為侵權和政府部門的不作為侵權相結合，因此將行政不作為的侵權行為明確規定到《國家賠償法》中實屬必要。

2.歸責原則

既然將安全事故中的國家賠償定性為補充責任，則涉及到歸責原則問題。我國國家賠償法規定對于國家機關及其工作人員行使職權的侵權行為，造成損害的，受害人有權取得國家賠償。從之前的國家賠償采取違法原則和結果原則并行的二元歸責原則已經修改為嚴格責任原則。在食品安全事故的國家賠償中采取嚴格責任原則，不考慮行政機關是否違法，只要出現損害結果并且且行政行為與損害結果間有因果關系即可申請國家賠償是合理且合法的。此種歸責原則有利于對該類事故中受害人的救濟，相對加重行政機關的責任也有利于對其行政行為進行一定監督，使其在對涉及公共安全的食品安全問題的行政行為上更加謹慎守法。

3.責任當事人

在食品安全事故中國家賠償責任當事人的確定可依照我國國家賠償法相關條文確定。賠償請求人是受害的公民、法人和其他組織，若受害人死亡或終止的，則為其繼承人和其他有扶養關系的親屬或終止的受害法人或其他組織的權利承受人。賠償義務機關則為行使行政職權時造成公民、法人和其他組織的合法權益損害的行政機關。

4.賠償程序

對于申請國家賠償的程序，我國國家賠償法規定賠償請求人應當先向賠償義務機關提出，或者也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出，同時遞交賠償申請書。若賠償義務機關在法定期限內沒有作出是否賠償的決定，賠償請求人可以在一定期限內，直接向人民法院提起訴訟。

在食品安全責任事故申請賠償程序中，可以適當引入和解等方式參照侵權法規定的民事案件的程序平衡當事人之間的關系。例如，對于國家賠償的案件糾紛，日本《國家賠償法》規定適用民事程序進行處理。國家賠償在根本上還是為了解決當事人之間的矛盾，賠償其損失，在得到政府、侵權者賠償后，可以與政府、侵權者協商，如果對調解方案滿意，可以選擇與政府、侵權者和解。如同“三鹿奶粉”事件后，大部分受害者選擇接受了賠償方案。若受害人對和解方案不滿還有權利選擇通過訴訟獲得救濟。[2]這也為糾紛的解決提供了更多的途徑，更有利于受害人權益的保護。

此外，我國國家賠償法對行政追償也作出了相關規定，即賠償義務機關賠償損失后，應當向有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人進行追償。但我國國家賠償法并未規定對直接侵權的“經營者”的責任追償。作為補充責任的食品安全事故中的國家賠償責任從邏輯思路上來說，受害人可以與直接侵權人及行政機關進行協商和解，若和解不成則可向人民法院起訴，當受害人無法在直接侵權的“經營者”處獲得充分賠償時應由行政機關承擔補充賠償責任，而此時也應賦予行政機關對直接侵權人的追償權，否則就成為行政機關代替侵權人承擔賠償責任，使其逃脫了法律的制裁。

5.舉證責任

我國國家賠償法規定，在國家賠償方面除十五條第二款規定的特殊情形外均適用“誰主張誰舉證”的一般原則，也即是說在食品安全事故的國家賠償中由申請賠償方就其申請承擔舉證責任，這是極為不合理的。在此應對食品安全事故的國家賠償案件在訴訟中采取舉證責任倒置原則，就字面意思而言是指原來由某方當事人舉證，在法律規定的特殊情況下由對方當事人舉證，承擔舉證責任的主體發生對換。在食品安全事故的國家賠償案件中侵權行為受害人相對于國家機關本身已處于弱勢地位，加之個人能力有限，難以從行政機關獲得相關證據材料說明行政機關存在不作為行政侵權行為，因此，由受害人承擔舉證責任是極為不公平合理的，不利于保障受害人合法權益，無法達到程序公正。

參考文獻：

[1]田春苗.公共安全事件中消費者求償權的法律保障——以三鹿奶粉賠償事件為視角[J].消費導刊·消費研究,2009(12).

[2]姚仕真.食品安全事故的國家賠償責任[D].暨南大學憲法與行政法學碩士學位論文，2010-6-6.

[3]王鑒輝.行政不作為違法的國家賠償責任研究[J].現代法學,2000(1).