【摘 要】自1999年我國步入老齡化社會以來，老齡化、高齡化不斷加劇，失能、半失能老年人數量持續增長，生活照料和護理問題日益突出。建立與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，已成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。本文以陜西省商洛市為例，闡述了人口老齡化形勢及社會養老服務體系建設現狀、面臨的挑戰、社會養老服務體系建設的思路及對策，以期為西部貧困地區解決人口老齡化問題提供新的探索之路。

【關鍵詞】貧困地區 養老服務 建設 出路

面對我國人口老齡化快速發展的嚴峻形勢，黨的十七屆五中全會在“十二五”規劃建議中明確提出“優先發展社會養老服務”的要求。在西部貧困地區，老齡化、高齡化、空巢化及未富先老更趨嚴重，社會養老服務供需矛盾更加突出。認真分析人口老齡化形勢，加快建設具有貧困地區特色的社會養老服務體系，對于深入貫徹落實科學發展觀、促進社會經濟可持續發展、提高廣大老年人的幸福指數具有非常重要的意義。

商洛市人口老齡化形勢及社會養老服務體系建設現狀

商洛市地處陜西省秦嶺東段南麓，是一個集中連片的貧困地區。全市轄六縣一區，126個鎮(街道辦)，1759個村，243萬人，其中農業人口占全市總人口的70%以上。進入新世紀以來，商洛市人口老齡化步伐不斷加快，2003年進入了人口老齡化社會，到2011年底，全市60歲以上老年人口達到32.97萬人，占總人口的13.5%；其中65歲以上老年人口21.7萬人，80歲以上高齡人口2.8萬人，純老年人家庭人口4.7萬人，“空巢”老人7.7萬人，殘疾老人3.9萬人，失能老人3.5萬人，五保老人1.7萬人，分別占全市老年人口總數的65.8%、8.6%、14.2%、24%、12.2%、11%、5.2%。根據全市人口老齡化發展趨勢預測，老年人口總數在今后60年間一直呈上升趨勢，到2025年左右，全市60歲以上老年人口預計將達45萬人，總人口的18.4%，高齡、失能老人數量將更加龐大，社會養老服務壓力將更大。

面對人口老齡化帶來的種種問題，近年來，商洛市委、市政府高度重視。2006年以來，市政府先后出臺了老年人權益保障辦法、老齡事業發展兩個五年規劃、加快發展養老服務業的實施意見等政策法規，構建與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的社會養老服務體系。經過多年的探索和實踐，逐步從以往單一的五保老人集中供養轉向為全社會老年人提供機構養老、社區服務、醫療護理、精神慰藉等服務的目標邁進。一是機構養老規模不斷壯大。目前，全市已建成集中供養的養老機構93家，總床位7970張。全市五保集中供養率達到43%。二是居家養老服務從無到有。一些地方借助專業化服務組織，為高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健等服務。三是社區養老服務開始逐步推廣。各地結合城鄉社區建設，積極整合各類資源，建設涵蓋養老服務在內的社區服務中心186個，部分社區探索適合老年人需求的養老服務模式，如組織老年人查病檢體、精神慰藉、送醫上門等，有效緩解了家庭養老的壓力。

當前社會養老服務體系建設面臨的挑戰

這些年來，商洛市的社會養老服務體系建設取得了一些進展，但總體而言還處在起步和探索階段，與經濟發展水平和人口老齡化步伐日益加快、社會養老需求不斷攀升的客觀要求相比，還有很大的差距，主要表現在：

1.社會養老服務體系建設政策不夠健全。雖然近年來陸續出臺了一系列加強社會養老服務體系建設的政策法規，但政策法規之間的銜接和實施措施有待進一步完善。比如：市政府在加快發展養老服務業的實施意見中對各相關部門的職責和任務都有明確規定，特別要求對民辦養老機構在稅收、土地 、信貸、用水、用電、用氣等方面給予優惠，但一些部門優惠政策不明確，激勵作用不強，致使政策執行大打折扣。一些縣區政策法規建設比較滯后，工作措施不多，呈現“上面熱、下面涼”的現象。同時，社會養老服務行業缺乏統一的行業標準和質量體系，得不到法律法規保護和制約，影響到社會養老服務體系健康有序發展。

2.社會養老服務體系可供資源嚴重短缺。由于政府對社會養老服務體系建設投入力度不足，目前城鄉社區養老服務基礎設施普遍比較薄弱，公辦養老機構嚴重匱乏，民辦養老機構數量很少，社會養老服務總量嚴重短缺。比如：全市養老服務機構集中收養床位數僅占全市老年人口總數的1.5%，與國際一般集中收養人數占5%-7%的比例和東部沿海地區相比還有很大差距。從區域上看，大多數養老機構屬于保障農村五保對象的敬老院和城市“三無”人員的社會福利院，普遍存在投入不足、基礎設施簡陋、功能不完備、收養能力有限、服務水平不高等問題。同時，受“養兒防老”、“床前盡孝”等傳統觀念的束縛，大部分老年人對入住養老機構仍有思想顧慮，加之老年人收入普遍不高，存在著低檔養老機構供給不足與中高檔養老機構供給過剩并存的現象。

3.社區居家養老服務設施建設十分滯后。由于缺乏系統規劃和配套政策、資金支持，目前，商洛市居家養老服務設施建設尚處于起步階段。在城鎮，個別社區盡管掛了養老服務中心的牌子，但受經費、場地、人員等因素制約，無法解決社會養老服務的硬件建設和運行費用，所能提供的老年服務項目少、檔次低，遠遠不能滿足全方位、多層次的養老服務需求。在農村，盡管一些村建起了老年人協會和老年活動室，也訂閱了報刊，購置了棋牌等娛樂設施，但只能滿足少數老年人學習、娛樂等精神生活需要，缺乏為老年人提供日托、老年食堂等生活設施，一些居住分散的農村老年人和高齡空巢老人很難享受到居家養老服務。

4.養老服務從業人員整體素質普遍偏低。開展養老服務的從業人員需要掌握生活護理、康復護理、醫療保健、心理咨詢等相關專業知識，但目前商洛市各級社會養老服務機構從業人員大多數沒有受過專業培訓。同時，由于養老服務機構經營艱難，支付給工作人員的工資待遇普遍不高，崗位職業吸引力不強，難以招收到具有專業知識的大中專畢業生，多數從業人員是年齡偏大、文化知識不高的婦女，難以為老年人提供高質量、專業化的養老服務。

社會養老服務體系建設的思路和對策

隨著人口老齡化、高齡化的加劇，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。要使貧困地區社會養老服務體系實現又好又快發展，必須堅持“黨政主導、社會參與、全民關懷”的工作方針和“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”的思路，逐步建立起與人口老齡化進程相適應，與經濟社會發展水平相協調，覆蓋城鄉、適度普惠的發展模式，形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，運行機制良好、服務質量優良、監督管理到位、可持續發展的社會養老服務體系。

1.發揮政府主導作用，健全完善社會養老服務扶持政策。構建養老服務體系是一項公益性項目，政府承擔著主導性、決定性、推動性的作用。各級政府應把加快養老服務體系建設作為民生工程，納入經濟社會發展規劃，逐級建立嚴格的目標責任制，認真抓好落實。要盡快制定和落實相關扶持政策，加大對養老服務體系建設的資金投入，對公辦養老機構要充分保障所需經費，列入財政預算并逐年增長，確保健康運轉。要盡快出臺鼓勵民間資本投入養老服務機構建設的優惠和扶持政策，發展改革、國土、財政、民政、工商、稅務等職能部門要在項目審批、建設用地、配套設施建設、資金補貼、稅收減免、登記管理等方面給予優惠，支持民間資本投資建設專業化的養老服務設施。各級福利彩票公益金要增加資金投入，優先保障社會養老服務體系建設。金融機構也要增加對養老服務企業及其建設項目的信貸投入，形成多元化的投入機制。

2.大力發展居家養老，構建社會化養老服務體系。要適應當前的養老服務需求，推動居家養老服務體系的建設，構建社區養老支持系統。在城鎮社區，要結合社區建設，將居家養老服務網點建設納入社區公共設施配套內容，完善居家養老服務配套措施，增強生活照料、醫療護理等功能。在農村社區，要將居家養老服務站建設與農村集中居住點規劃以及農村社區綜合服務中心建設等充分銜接，統籌規劃，分步推進。要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，積極探索社區居家養老服務實現形式，引導和鼓勵社會中介機構、家政服務、物業公司以及社會組織參與社區養老服務，培育各類居家養老服務機構，完善閱覽室、健身房、日托室、棋牌室、餐廳等養老服務設施，建立居家養老服務信息檔案和愛心門鈴、呼叫系統、有線電視網絡等為老服務管理系統，組建專業化與志愿者相結合的服務隊伍，為老年人提供多種形式的居家養老服務。

3.穩妥發展機構養老，提高集中供養老年人的生活質量。從商洛市調查來看，全市城鄉分別有5.2％和7.8％的老年人生活完全不能自理，11.2％和12.7％的老年人僅能部分自理。要在全面調查的基礎上，對農村敬老院、五保戶集中供養點布局進行調整和整合，淘汰規模小、檔次低、入住率不高的保障型養老機構，建設一批區域性、規模化、中高檔次、功能齊全的保障型養老服務機構。目前，大部分城市和廣大農村缺乏代養型養老服務機構。要積極推進公辦養老機構管理體制改革，在繼續加強保障型養老服務機構建設的同時，采取公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，鼓勵和支持不同所有制性質的單位和個人以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式，創辦家庭養老院、托老所、老年公寓等代養服務設施，推進社會化養老服務業發展。

4.加強人才隊伍建設，規范社會養老服務行業標準。養老服務專業性強，涉及多個學科。要有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務專業和課程，對服務人員進行家政服務、疾病防治、康復護理、食品營養、心理咨詢等專業技能培訓，逐步推行專業服務人員職業技能等級證書和持證上崗制度，提高養老服務從業人員的職業道德、職業技能和管理服務水平。要建立合理的薪資增長機制，提高養老服務從業人員的物質待遇，確保他們進得來、留得住、能安心工作。要探索建立養老服務社會工作者制度，為養老服務機構設置公益性服務崗位，支持養老服務機構吸納就業困難群體就業。要倡導社會各界志愿者與養老服務機構開展結對活動，建立起專業人員與志愿者相結合的養老服務群體。要鼓勵老年人加入到志愿者隊伍中，鼓勵健康老人、低齡老人為高齡老人服務，努力形成以專業人員為骨干、服務從業人員為主體、志愿者隊伍為補充的社會養老服務隊伍。要制定和完善居家養老、社區養老服務和機構養老服務的相關標準，建立相應的認證體系和養老服務準入、退出、監管制度，推動養老服務標準化、收費項目規范化、人才隊伍專業化，促進社會養老服務體系建設良性發展。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）.

[2]商洛市人民政府辦公室轉發市老齡辦等部門關于加快發展養老服務業的實施意見通知,2010.

[3]董紅亞.中國社會養老服務體系建設研究[M].2011.

[4]勞動保障世界(理論版)2011,07.

[5]關于商洛老齡化進程和發展戰略的研究與探索[J].陜西省老年學通訊，（2010）.