通過近一個時期的走訪調(diào)研，我們親身感受到了大學區(qū)管理制改革給西安基礎(chǔ)教育帶來的巨大變化，以“九統(tǒng)一”為核心內(nèi)容的管理機制初步形成，學區(qū)長學校的示范引領(lǐng)作用得到有效發(fā)揮，區(qū)域教育資源均衡發(fā)展步伐明顯加快，優(yōu)質(zhì)教育資源總量日益擴大，中小學辦學水平和教育教學質(zhì)量不斷提高，學校辦學體制正在由封閉走向開放，廣大師生逐步實現(xiàn)了從“學校人”到“學區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。同時也發(fā)現(xiàn)，大學區(qū)管理制改革還面臨一些突出的矛盾和問題，大學區(qū)管理體制改革需要進一步深化。一、西安市大學區(qū)管理制改革面臨的問題

（一）對大學區(qū)管理制改革的認識有待進一步深化

大學區(qū)管理制改革主要是依靠教育行政力自上而下來推動的，學校和教師都是被動參與的，缺乏一定的積極性和主動性。由于不同學校的原有的文化觀念、教師專業(yè)化程度的不同，對這項改革的認識程度存在不夠到位、不夠統(tǒng)一、認同度不夠高的狀況。從調(diào)研的情況來看，主要存在以下幾方面的誤區(qū)：一是學區(qū)長學校的部分領(lǐng)導和教師認為，實行這種改革，在某種程度上會加重自己的負擔，稀釋自己的資源，出于這種考慮，他們參與的積極性不高。二是學區(qū)內(nèi)個別學校教師不思進取，認為大學區(qū)管理制改革不過是一種口號、一種短期行為，對大學區(qū)管理制改革的意義還存在一定的認識偏差。這種認識在一定程度上影響和制約了大學區(qū)管理制改革的實效性。三是對學區(qū)長學校的文化認同度不高。由于學區(qū)內(nèi)成員學校在長期辦學過程中形成的不同的文化傳統(tǒng)，受其影響，對大學區(qū)管理制文化的認同還需歷經(jīng)一段較長的時期，尤其是要實現(xiàn)同一學校的認同與融合還是一件比較困難的事情。

（二）大學區(qū)在運行方面存在一些體制性的障礙

從現(xiàn)有的大學區(qū)管理的結(jié)構(gòu)來看，存在緊湊型、松散型和混合型三種形式，這三種形式在運行方面存在一定的體制性的障礙。尤其是一些不同類型學校所組成的大學區(qū)，比如市屬學校和區(qū)屬學校之間，由于學校辦學隸屬關(guān)系和辦學主體的不同，必然存在行政性權(quán)力和學區(qū)長學校權(quán)力之間的矛盾，如何能夠既保證學校隸屬主體權(quán)力的執(zhí)行，同時又能保障學區(qū)長學校在促進學校內(nèi)涵發(fā)展方面的權(quán)力得到有效落實，目前還缺乏有效的措施。尤其是學區(qū)長學校如何對其成員進行有效的考核，充分地調(diào)動學區(qū)內(nèi)所有學校的積極性和主動性，提高參與率，需要進一步地深化此方面的改革。

（三）學區(qū)內(nèi)成員學校之間的網(wǎng)絡資源不對稱

為促進大學區(qū)的發(fā)展，各學區(qū)充分地利用現(xiàn)代傳媒，建立了相互之間便于聯(lián)系交流的QQ群、集體備課共享網(wǎng)絡、MSN等交流平臺，但從使用的情況看，明顯地存在著資源不對等的狀況。學區(qū)長學校無論是硬件的先進程度、資源的豐富性程度，還是教師使用的熟練程度以及自主開發(fā)的程度，都明顯地好于學區(qū)內(nèi)其他學校的教師，這種不對稱在一定程度上影響了大學區(qū)管理制的實施。

（四）大學區(qū)管理制改革與5·26考試存在一定的悖論

市教育局出臺5·26綜合素質(zhì)評價，其目的是為了有效地遏制“奧數(shù)熱”、“擇校熱”。但這一做法與推進均衡發(fā)展為目的的大學區(qū)管理制改革存在一定的悖論。首先，政府干預民辦學校招生的初衷和出發(fā)點是好的，但是存在制造新的不均衡的問題。這一做法與義務教育發(fā)展就近入學相悖，合法性存在質(zhì)疑，是否符合九年義務制免試入學的國家政策法規(guī)，能否作為一個長期執(zhí)行的小升初錄取手段，值得商榷。其次，民辦教育促進法規(guī)定，民辦學校有招生的自主性。教育局介入民辦學校招生，是否符合民辦教育法中關(guān)于民辦教育自主招生的條例，有沒有更好的辦法能夠約束和引導五大名校的招生行為。

（五）全市范圍內(nèi)的教育差距存在進一步拉大的趨勢

大學區(qū)管理制改革已經(jīng)全面鋪開，從調(diào)研的情況來看，大學區(qū)仍然存在著顯著不同。具體表現(xiàn)在：一是學區(qū)之間的差距較大。從全市范圍內(nèi)大學區(qū)之間的差異比較大，但由于教育資源不均衡，兩極分化的現(xiàn)象已經(jīng)很嚴重，城區(qū)與郊縣的差距越拉越大，所以簡單的區(qū)域劃分，恐怕并不能有效提升低水平地區(qū)的教育質(zhì)量。二是學區(qū)內(nèi)學校資源整合力度有待于進一步加強。從現(xiàn)有的學區(qū)來看，公辦普通中小學薄弱學校較多，均面臨生源枯竭、現(xiàn)有生源質(zhì)量較差，優(yōu)秀教師流失狀況比較嚴重的現(xiàn)狀。調(diào)研中我們了解到，普通公辦學校的老師付出大，但由于生源、資源等因素影響，效果不明顯，教師勞動成果得不到應有的重視，嚴重地影響了教師的積極性。以上決定了學校的差距在一定程度上存在拉大的趨勢。

（六）大學區(qū)管理制改革需要從理論上進一步深化、提煉和總結(jié)

從實踐層面來講，大學區(qū)管理制改革已經(jīng)取得了一些實效，但仍缺乏一些理論層面的提升和凝練，尤其是這項改革政策的理論研究需要進一步地加強，比如在管理運行機制的創(chuàng)新、科學的評價體系的構(gòu)建、高素質(zhì)教師隊伍建設、學區(qū)內(nèi)學校積極性、主動性的調(diào)動等方面需要進一步深化研究，尤其是對近兩年取得一些成效進行系統(tǒng)地總結(jié)和凝練，使其成為可資借鑒的經(jīng)驗；同時，需要加強與現(xiàn)行國家政策的契合度的研究，確保這項改革能夠持久、長期地開展，真正達到這項改革的初衷。雖然處于摸索階段，但是同時也要開展理論和政策研究，逐步制定合理合法的長期可行的措施和辦法，最終達到均衡教育資源的目的。

二、深化大學區(qū)管理制改革的幾點建議

（一）加強對大學區(qū)管理制改革的再宣傳，營造良好的文化氛圍

大學區(qū)管理制改革是自上而下的行政推動的一項重大改革。這項改革成效的取得最關(guān)鍵的在學區(qū)內(nèi)所有學校、教師的認可度和參與度。從目前來看，社會對大學區(qū)管理的認可度越來越高，如何能夠取得所有執(zhí)行者——學校校長、管理人員和教師的高度認同和積極參與，是確保此項改革成敗的關(guān)鍵所在。建議教育行政部門應進一步加強此方面的宣傳和學習，有效地解決目前存在的思想認識問題。同時，凝練和形成符合黨和國家教育方針、符合教育教學規(guī)律和學生成長規(guī)律的先進的大學區(qū)管理文化，借此來增強大學區(qū)管理制改革的凝聚力，營造濃厚的氛圍。

（二）注重大學區(qū)管理制改革的頂層設計，破解體制性困境

建議教育局注重大學區(qū)管理制改革的頂層設計，尤其是對目前面臨的體制性困境，要探索破解的創(chuàng)新性舉措。例如，大學區(qū)管理制的推進機制問題，如何從表象地推進走向深度地推進，如何從外延的統(tǒng)一到內(nèi)涵的統(tǒng)一、如何實現(xiàn)文化的認同與融合，這些都需要從體制機制上下功夫進行思考。再比如，對于學區(qū)內(nèi)存在的薄弱學校，建議可以借鑒上海模式，采取政府托管薄弱學校的模式，將部分薄弱學校完全交由學區(qū)長學校托管，這樣可以破解因不同體制之間的不同而造成行政推動力不足的問題。

（三）政府加大公辦薄弱學校改造力度，增加優(yōu)質(zhì)教育資源存量

大學區(qū)管理制改革的目的最終是要促進均衡發(fā)展。而目前最大的問題是大量薄弱學校的存在，因此，建議政府應將發(fā)展教育的主要精力放在薄弱學校的改進上。薄弱學校的改進，首先是要加大對這類學校的經(jīng)費投入，徹底改變這類學校辦學硬件的差距，尤其是加強硬件現(xiàn)代化的建設。其次，要加強校長隊伍。“一個好校長就是一所好學?！?，校長是薄弱學校改進的重要因素。要采取從學區(qū)長學校輸送優(yōu)秀管理人員、面向社會公開招聘等方式，配齊、配強校長隊伍。再次，要加強教師隊伍建設。薄弱學校之所以薄弱，教師薄弱是核心。因此，如何加強薄弱學校教師隊伍整體素質(zhì)的提升就成為了改造的關(guān)鍵和核心?？梢越o學區(qū)長學校和薄弱學校更大教師選配權(quán)，實現(xiàn)學校內(nèi)優(yōu)秀教師資源的有序合理流動。最后，加強生源的相對均衡配置。生源素質(zhì)不高也是造成薄弱學校存在的一個重要因素。因此，建議探索有利于生源均衡配置的方式，使生源配置能夠進一步地趨于均衡。在確保社會穩(wěn)定和滿足廣大家長意愿的前提下，可以試行按學區(qū)招生的辦法，即學區(qū)所有學校實行捆綁招生，統(tǒng)一配置，適當控制流動。這種做法當然也會存在一定的風險，即很可能損害到學區(qū)長學校和教師的利益，影響到這類學校辦學質(zhì)量。但對于學區(qū)內(nèi)薄弱學校的改進確實能夠起到一定的帶動和促進作用。

（四）健全和完善大學區(qū)教育評價體系，引領(lǐng)大學區(qū)科學發(fā)展

科學的評價體系是確保大學區(qū)管理制改革發(fā)展的重要保障。建議對于現(xiàn)有的大學區(qū)評價體系進行修改，針對不同類型的大學區(qū)實行不同的評價指標體系。尤其是要發(fā)揮學區(qū)長學校在評價大學區(qū)管理改革中的重要作用。我們認為，大學區(qū)管理制的評價體系，應包括教育局對各學區(qū)長學校的評價指標體系、學區(qū)長學校對各學區(qū)學校的評價指標體系、各學校內(nèi)部的評價體系三個層面。在構(gòu)建不同的體系中，應主要把握以下幾條原則：一是發(fā)展性原則。評價的目的在于促進各級各類學校的均衡發(fā)展，使其在原有的基礎(chǔ)上都能得到不同程度的發(fā)展。二是科學性原則。評價指標體系要符合黨和國家的方針政策、符合教育教學規(guī)律、符合學生身心發(fā)展特點。三是可操作性原則。評價指標體系的制定一定要簡便易行，便于操作。

（五）加強大學區(qū)理論研究，為改革提供堅實的理論基礎(chǔ)

大學區(qū)管理制改革需要堅實的理論基礎(chǔ)作為支撐。建議邀請高校相關(guān)專業(yè)研究人員參與到此項改革中來，從專業(yè)研究的視角來對大學區(qū)管理制改革進行系統(tǒng)地、有針對地理論建構(gòu)與探討。借助專業(yè)人員較為科學的研究方法，對目前這項改革的執(zhí)行情況進行深入地調(diào)研，廣泛聽取底層校長、教師、學生和家長對此項改革的意見和建議。召開大學區(qū)教育管理制改革專家咨詢會議，聽取學者們對這項改革的理論剖析與實踐反思，征求專家學者的意見和建議，研究與探討相關(guān)政策，完善政策制定的相關(guān)程序，使大學區(qū)管理制改革的相關(guān)政策制定能夠更加地切合一線實際，以增強這項改革的實效性。

（本文為西安市2013年社會科學研究重點課題：西安市大學區(qū)評價體系研究的階段性成果）