[摘 要]我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要的作用。完善的行政復(fù)議制度不僅能夠起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的作用，還能及時(shí)有效地保護(hù)和救濟(jì)行政相對(duì)人的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度還存在一些缺陷和不足，表現(xiàn)為：行政復(fù)議和行政訴訟的銜接不夠暢通、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、行政復(fù)議范圍相對(duì)較窄、行政復(fù)議法對(duì)復(fù)議適用調(diào)解沒有法定化。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議 復(fù)議范圍 復(fù)議程序

行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人不服行政主體的行政行為，認(rèn)為行政主體侵犯了自己的合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原機(jī)關(guān)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。

行政復(fù)議制度其實(shí)是現(xiàn)代民主政治與追求行政效率雙重價(jià)值的選擇結(jié)果。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化的需要，行政權(quán)力極度膨脹，對(duì)行政權(quán)力的制約成為必要。公權(quán)力之間相互制約發(fā)展相對(duì)成熟，但是私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約則發(fā)展緩慢。相對(duì)于強(qiáng)大的行政權(quán)力，私權(quán)利非常弱小。“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利” 要使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益避免受到行政權(quán)力的侵害，就必須賦予他們救濟(jì)的權(quán)利。行政訴訟過程中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督非常有必要，但是因其程序繁瑣、費(fèi)用高、效率較低等因素導(dǎo)致其不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政追求效率的基本需要。而行政復(fù)議制度，通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法裁決行政爭(zhēng)議則能夠快速有效地救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，糾正不合法、不合理的行政行為。所以完善行政復(fù)議制度具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1.行政復(fù)議和行政訴訟的銜接不夠暢通，兩者之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性

從現(xiàn)有的法律法規(guī)來(lái)看行政復(fù)議與行政訴訟有四種銜接模式：其一是復(fù)議前置，其二是復(fù)議終局，其三是選擇后復(fù)議終局，其四是復(fù)議訴訟平行選擇，且司法最終裁決。繁瑣的選擇模式不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和最大化的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。

大多數(shù)案件屬于第四種模式，即行政相對(duì)人可以選擇先行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服可以再提起行政訴訟，也可以選擇直接提起行政訴訟。這種銜接方式行政相對(duì)人有較大的自由選擇的權(quán)利，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。但是筆者認(rèn)為對(duì)于復(fù)議后提起行政訴訟的期限比較短，不利于救濟(jì)相對(duì)人權(quán)益。

另外前置主義原則的設(shè)置不利于行政相對(duì)人的自由選擇。法律規(guī)定部分事項(xiàng)必須先經(jīng)復(fù)議，然后才能起訴，這樣當(dāng)面對(duì)行政爭(zhēng)議糾紛時(shí)，行政相對(duì)人則往往沒有選擇的余地，而是受制于法律的規(guī)定。筆者認(rèn)為凡是行政行為引起的糾紛爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)賦予申請(qǐng)人自由選擇的權(quán)利，即改變“前置主義”原則的立法規(guī)定。

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

公正是法律追求的基本價(jià)值，是法律的靈魂，但是公正需要好的程序來(lái)保障。《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，其實(shí)仍然擺脫不了行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系。“任何人不得做自己案件的法官，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機(jī)關(guān)或利害關(guān)系的影響。”①“不能做自己的裁判”，這個(gè)法律基本的要求告訴我們建立獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)的重要性。我國(guó)目前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和履行行政復(fù)議職能從始至終沒有擺脫行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，也就是做了自己的法官，因而導(dǎo)致嚴(yán)重的程序不公，公正難以保障。例如，實(shí)踐中對(duì)于自由裁量行政行為，行政相對(duì)人認(rèn)為行為不適當(dāng)侵犯了其合法權(quán)益，從而提出復(fù)議。但是復(fù)議機(jī)關(guān)往往不是本級(jí)政府就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，為了維護(hù)機(jī)關(guān)的聲譽(yù)和形象往往會(huì)做出不公正的復(fù)議結(jié)果。

考量國(guó)外復(fù)議機(jī)構(gòu)，很多國(guó)家都設(shè)立了專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。如澳大利亞設(shè)有行政復(fù)審委員會(huì)，英國(guó)設(shè)立了行政裁判所，韓國(guó)設(shè)有訴愿機(jī)關(guān)。我國(guó)行使復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的部門，相比較而言，國(guó)外的復(fù)議機(jī)構(gòu)更具有獨(dú)立的法律意義，不受一般行政機(jī)關(guān)干涉，更加有利于保障復(fù)議案件公正、有效地及時(shí)解決。

3.行政復(fù)議范圍相對(duì)較窄

《行政復(fù)議法》第6條采取列舉方式規(guī)定了行政復(fù)議的范圍，導(dǎo)致復(fù)議受理范圍狹窄，影響行政復(fù)議制度的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。目前，行政復(fù)議主要針對(duì)具體的行政行為，《行政復(fù)議法》第7條雖然規(guī)定了對(duì)部分抽象行政行為可以受理審查，但將部委規(guī)章和地方政府規(guī)章完全排除在受理范圍之外。將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍已經(jīng)刻不容緩。“首先，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發(fā)生，破壞法制統(tǒng)一原則，現(xiàn)行糾正機(jī)制卻無(wú)法啟動(dòng)；其次，抽象行政行為制訂過程中的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義突出；再次，各級(jí)政府及其工作部門缺乏制訂行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一程序規(guī)范。”②擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，將抽象行政行為納入復(fù)議范圍是十分必要的。

4.行政復(fù)議法中關(guān)于適用調(diào)解結(jié)案的情形十分有限

行政復(fù)議經(jīng)歷了由不能調(diào)解到可以調(diào)解的發(fā)展變化過程，但到目前為止允許調(diào)解結(jié)案的案件范圍仍過于狹窄。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律賦予的國(guó)家職權(quán)做出具體行政行為時(shí)必須按照國(guó)家意志依法行事，無(wú)論是否和被管理的行政相對(duì)人之間發(fā)生爭(zhēng)議，其都無(wú)權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力，而調(diào)解結(jié)案則意味著雙方必須作出必要的讓步，放棄一定的權(quán)利。所以行政復(fù)議不適用調(diào)解。基于該理論，1991年1月1日實(shí)施的《行政復(fù)議條例》中確立了案件受理不適用調(diào)解的原則。

但是實(shí)際上筆者認(rèn)為行政行為本來(lái)就有羈束性行政行為和自由裁量行政行為之分。作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政主體有一部分行為是可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況酌情處理。這樣才能更加符合立法者的立法精神，行政行為也才更加合理。所以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況自由裁量而作出行政行為其實(shí)并非放棄行政權(quán)力而是更加有效地行使行政職權(quán)。近些年在行政復(fù)議實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了一些調(diào)解結(jié)案的情況。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出后，各地區(qū)開始嘗試著以調(diào)解方式結(jié)案。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條采用列舉的方式規(guī)定了兩項(xiàng)可以調(diào)解的情形。這是立法首次肯定行政復(fù)議可以調(diào)解結(jié)案。但是規(guī)定可調(diào)解結(jié)案的情形太少，調(diào)解范圍比較狹窄。

5.行政復(fù)議程序存在著不和諧的因素

行政復(fù)議是化解行政糾紛、促進(jìn)政府與公民之間關(guān)系和諧的重要法律制度。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議程序存在一些明顯的缺陷。首先是行政復(fù)議過于行政化，其次表現(xiàn)為部分應(yīng)有程序規(guī)則的缺失，“如自動(dòng)受理制度忽略了通知程序；書面審查制度與法律規(guī)定的公開原則相違背；缺乏有關(guān)回避制度的法律規(guī)定；缺乏告知權(quán)利程序”[3]；最后復(fù)議制度缺乏有效的事后監(jiān)督機(jī)制。程序的瑕疵嚴(yán)重影響制度正常發(fā)揮。

1.在協(xié)調(diào)行政訴訟和行政復(fù)議方面，繁瑣的選擇模式不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和最大化的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。其實(shí)程序銜接最終表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即前置主義或選擇主義。參考世界其他國(guó)家行政救濟(jì)制度的發(fā)展來(lái)看，早期各國(guó)多以行政復(fù)議前置為原則，但是到后來(lái)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格的前置程序使得行政復(fù)議程序成為相對(duì)人獲得司法最終救濟(jì)的障礙。所以許多國(guó)家逐步取消了很多行政復(fù)議前置程序而更多地采取救濟(jì)程序上的自由選擇主義。筆者認(rèn)為針對(duì)行政訴訟和行政復(fù)議銜接的模式，應(yīng)參考自由選擇主義，這樣既方便了行政相對(duì)人及時(shí)準(zhǔn)確尋找爭(zhēng)議解決途徑，又有利于復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)復(fù)議和法院快速將爭(zhēng)議納入司法程序，提高了解決爭(zhēng)議的效率，一定程度上會(huì)防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大化，有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序。

2.我國(guó)目前應(yīng)盡快將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，建立獨(dú)立于政府組成部門而又歸屬于政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，成為政府的一個(gè)獨(dú)立組成部門，即與審計(jì)部門一樣，直接向各級(jí)政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。復(fù)議機(jī)構(gòu)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守以下原則：“一是獨(dú)立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和職權(quán)；四是必須保持行政復(fù)議人員的專業(yè)化和相對(duì)獨(dú)立性。”[4]這樣就需要一系列的政府機(jī)構(gòu)改革，改革過程中要特別強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)構(gòu)專項(xiàng)財(cái)政保障、復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻等。最終考慮的是盡最大可能提高復(fù)議的獨(dú)立性、公正性和有效性，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度的法律功能和立法價(jià)值。

3.不斷拓寬行政復(fù)議受理范圍來(lái)改變行政復(fù)議范圍相對(duì)較窄的局限性。目前行政復(fù)議范圍主要針對(duì)具體行政行為，筆者認(rèn)為應(yīng)把抽象行政行為也納入復(fù)議的受理范圍。另外對(duì)于公務(wù)員有重大影響的內(nèi)部行政行為：開除、免職等處理決定，納入行政復(fù)議的受理范圍也是值得考慮的。

4.調(diào)解制度應(yīng)該得到廣泛應(yīng)用。調(diào)解制度的應(yīng)用是政府管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的要求，也是對(duì)公權(quán)力不可讓步的重大突破，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和社會(huì)主義法治建設(shè)的價(jià)值追求。實(shí)際上這樣做的一個(gè)直接目的就是及時(shí)解決爭(zhēng)議，尋求公權(quán)力和私權(quán)利的平衡點(diǎn)，有時(shí)候甚至是尋找公共利益和個(gè)人利益的平衡點(diǎn)。其實(shí)我們不能一味地追求公共利益大于個(gè)人利益的價(jià)值觀念，應(yīng)當(dāng)考慮具體的情況，畢竟公共利益是眾多個(gè)人利益的有機(jī)結(jié)合。面對(duì)傳統(tǒng)的私權(quán)利受制于公權(quán)力和個(gè)人利益服從公共利益的理念，調(diào)解制度的介入促使雙方都做出讓步，這有利于及時(shí)化解矛盾和防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大化。

5.目前我國(guó)的行政復(fù)議程序同樣存在著一些缺陷和不足。事實(shí)上我們不否認(rèn)行政復(fù)議和行政訴訟在程序上應(yīng)有所差別，但是目的都是解決爭(zhēng)議，從這方面來(lái)講，在行政復(fù)議程序中引進(jìn)和參考司法程序是必要的，也是可行的。具體的應(yīng)該規(guī)范行政復(fù)議案件的申請(qǐng)、立案、受理、審查、決定、執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定，并將其法定化、具體化；還有行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)告知申請(qǐng)人享有的權(quán)利，這是行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的要求，也是公平公正的重要體現(xiàn)。此外應(yīng)設(shè)置回避制度和聽證程序，減少單純書面審查帶來(lái)的弊端，回避制度是司法程序中一項(xiàng)重要的程序法律制度，它排除了與案件有利害關(guān)系的人參與案件的審理，保障了案件裁決的公正；還有高度重視聽證程序不僅可以增強(qiáng)案件的透明度，而且會(huì)有更多的主體參與到程序中去進(jìn)行監(jiān)督；針對(duì)行政復(fù)議程序的事后監(jiān)督力不足，我認(rèn)為應(yīng)該使科技和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督得到廣泛推廣，例如可以建立相關(guān)的行政復(fù)議微博和行政復(fù)議網(wǎng)絡(luò)復(fù)議平臺(tái)，讓更多的網(wǎng)友、網(wǎng)民發(fā)表看法和進(jìn)行監(jiān)督。筆者呼吁立法者對(duì)上述方案積極參考，我期待上述問題能夠被提上行政復(fù)議法修改議程當(dāng)中。

總之，行政復(fù)議制度作為我國(guó)法律監(jiān)督制度的重要組成部分，在依法治國(guó)和行政法治化的進(jìn)程中起著重要的作用。但是由于其存在的一些缺陷和不足，嚴(yán)重影響了該制度的功效發(fā)揮，因此需要不斷地發(fā)展和完善。我們堅(jiān)信，隨著我國(guó)行政復(fù)議制度的健全和完善，行政相對(duì)人的合法權(quán)益必將進(jìn)一步得到保障和維護(hù)，依法行政的水平也將提升到一個(gè)新的高度。

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