[摘 要]文章通過深入剖析陜西省土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生糾紛的主要原因，提出完善相關(guān)政策法規(guī)的對(duì)策建議，在法律規(guī)制層面上，以《土地承包經(jīng)營法》為基礎(chǔ)完善土地權(quán)利保護(hù)法律體系，通過構(gòu)建多元化的解決途徑探索西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的路徑創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán) 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)地所有權(quán)

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目（12JK0002）《基于社會(huì)管理創(chuàng)新背景下陜西省土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制研究》的階段性成果。

改革開放30年后，制度建設(shè)和制度創(chuàng)新成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的首要目標(biāo)。然而，我國西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展正面臨著人口增長和耕地減少帶來的人均農(nóng)地資源占有量下降，以及農(nóng)地資源非農(nóng)化傾向,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流失等問題①。文章從我國西部農(nóng)地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的分析入手，剖析農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，厘清影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的相關(guān)因素，并在此基礎(chǔ)上，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)探討西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的路徑創(chuàng)新。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀與成因探究

1.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀

通過實(shí)際調(diào)研，目前陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體不規(guī)范。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在實(shí)際操作過程中，有的地區(qū)由鄉(xiāng)、村組織代替農(nóng)戶越權(quán)對(duì)外簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，合同主體不符合國家有關(guān)規(guī)定；有的地區(qū)違反《土地管理法》第15條規(guī)定，隨意將土地轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營；有的地區(qū)先將農(nóng)戶的成本土地包給開發(fā)商，再回過來找農(nóng)戶辦理租地手續(xù)；有的在沒有獲得農(nóng)民授權(quán)的情況下，代表承包戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，人為造成土地流轉(zhuǎn)的糾紛。二是土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)不規(guī)范。農(nóng)民進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)都沒有簽訂書面合同，只是口頭協(xié)議，隨意性較大。有的即使簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但條款不齊全，也未進(jìn)行鑒證和公證。由于流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效的保障，影響了土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。三是土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范。基層政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)不夠完善，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是在親戚、朋友、鄰居等之間自發(fā)、盲目地進(jìn)行，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有按照規(guī)定履行必要的手續(xù)。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的成因

在農(nóng)村土地糾紛的成因方面，造成土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要因素主要體現(xiàn)在：地權(quán)的穩(wěn)定性、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和土地使用權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)績效的整體影響②：第一，不尊重農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；第二，把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或作為地方“政績”突出的形象工程，損害了農(nóng)民利益；第三，在推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，只顧當(dāng)期利益，不考慮未來市場的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，造成諸多隱患；第四，在大多數(shù)社區(qū)成員不知情或不贊同的情況下，采取工商企業(yè)和大戶進(jìn)入農(nóng)業(yè)的經(jīng)營形式，以較長的租賃期和強(qiáng)制性手段承租大面積耕地，使農(nóng)民失去生存和發(fā)展保障；第五，在農(nóng)戶出租土地使用權(quán)后，取消了農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，混淆了土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的關(guān)系。更普遍的情況是，農(nóng)戶在租出使用權(quán)之后，雖然名義上還保留著承包權(quán)，但卻失去了實(shí)際上的經(jīng)營權(quán)。

陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的個(gè)案調(diào)查與分析

1.陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

根據(jù)《陜西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)匯編（1990年—2008年）》的研究數(shù)據(jù)，我省的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要以轉(zhuǎn)包為主，截至2008年底，陜西省以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的耕地面積為70萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的56%，比例高于以出租(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的21.5%)、轉(zhuǎn)讓(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的3.5%)、入股(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的0.8%)、互換(占耕地流轉(zhuǎn)總面積的13%)等方式流轉(zhuǎn)的土地（見表1）。

表1 陜西省農(nóng)戶戶均耕地經(jīng)營規(guī)模及耕地轉(zhuǎn)包情況

資料來源：《陜西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)匯編（1990年—2008年）》

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的個(gè)案調(diào)查

通過在西安市中級(jí)人民法院的調(diào)研，目前涉及農(nóng)村土地糾紛的案件呈現(xiàn)如下三大特點(diǎn):一是訴訟較多，體現(xiàn)為受理案件不斷增多、積案數(shù)量與日俱增、涉案范圍日趨膨脹；二是司法取證困難，表現(xiàn)為所得證據(jù)難以切入實(shí)際、司法部門與原被告對(duì)糾紛證據(jù)理解存在分歧，致使司法成本經(jīng)常超過權(quán)益主體的實(shí)質(zhì)利益；三是審結(jié)案件往往余波無法平息，體現(xiàn)為同一案件前案已結(jié)、后案又起，案中有案，案案交錯(cuò)。例如：西安市長安區(qū)某村民小組土地承包合同糾紛一案中，被告以原告家中女兒出嫁為由，在調(diào)整土地時(shí)將原告家中屬于女兒人頭的土地轉(zhuǎn)包給第三人。原告認(rèn)為被告的行為侵犯了其土地承包經(jīng)營權(quán)，遂提起訴訟。雙方爭議的焦點(diǎn)在于當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約，即對(duì)于出嫁女兒土地的承包經(jīng)營權(quán)屬問題。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，由于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)定不統(tǒng)一，類似案件占土地流轉(zhuǎn)糾紛的大多數(shù)。其次，在土地承包期內(nèi)某些村干部隨意改變土地性質(zhì)，將耕地變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，轉(zhuǎn)租給第三人后出現(xiàn)合同糾紛的案件也多有發(fā)生，以及因土地征用導(dǎo)致村民耕地減少，村干部又沒有將耕地補(bǔ)交至村民手中導(dǎo)致的糾紛也屢見不鮮。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的原因分析

農(nóng)村土地糾紛損害了和諧社會(huì)的建構(gòu)，近年來不斷上升的沖突和矛盾值得充分關(guān)注。農(nóng)村內(nèi)部不同利益群體無法回避的矛盾和沖突，誘發(fā)多重農(nóng)村土地糾紛。其直接原因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展引起的土地效益的大幅提升。土地資源因其極度的稀缺與不可再生，與人口增長、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)土地需求的增加之間的沖突越來越凸現(xiàn)。目前，我國農(nóng)地法律制度在規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面所存在的主要問題有：農(nóng)地所有權(quán)的不確定性以及法律規(guī)定與實(shí)際權(quán)屬的不一致性；農(nóng)地使用權(quán)的不確定性與物權(quán)保護(hù)的不完全性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作程序的不合理性和不規(guī)范性。另外，政府和集體組織的干預(yù)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的影響也不容忽視。從目前土地流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)來看，政府行政操作的痕跡不僅清晰可見，而且在有些地區(qū)構(gòu)成整個(gè)變革的“主線”，出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺位和越位。主要體現(xiàn)在：其一，政府定位不當(dāng)，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織違背中央精神，出現(xiàn)利用土地所有權(quán)強(qiáng)制或干預(yù)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至從中獲取超額利潤的“越位”行為。其二，政府缺位管理。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不健全，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理缺乏具體實(shí)施細(xì)則。土地流轉(zhuǎn)中，政府部門對(duì)合同的嚴(yán)肅性重視有余，而對(duì)流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方向關(guān)注不夠，存在“缺位”現(xiàn)象。個(gè)別受讓方違背國家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營。其三，行政程序違規(guī)。即使有些土地流轉(zhuǎn)完全出于農(nóng)戶自發(fā)，但依舊離不開行政審批認(rèn)可這一程序。各地在操作中普遍沒有規(guī)范的程序和辦法可依，在為以后的土地糾紛埋下隱患的同時(shí)，也給村干部的尋租行為提供了空間。

構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇

1.制訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》，完善相關(guān)配套制度

在黨的十七屆三中全會(huì)上《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》上明確指出：“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。”因此，完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，必將為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定法制環(huán)境。只有通過專門立法的形式，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律機(jī)制，才能為土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序依法流轉(zhuǎn)提供法制保障③。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》應(yīng)當(dāng)以《憲法》、《立法法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《公司法》、《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》、《行政許可法》等為立法依據(jù)；以黨的農(nóng)村土地承包政策為立法政策依據(jù)，同時(shí)吸收《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、農(nóng)村土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度內(nèi)容的成功經(jīng)驗(yàn)為立法實(shí)踐依據(jù)。

2.構(gòu)建多元化的土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制

2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》構(gòu)建了調(diào)解、仲裁和訴訟的農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制的框架，明確了農(nóng)村土地承包糾紛的訴訟與非訴訟解決方式及其基本定位。2005年3月29日最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，對(duì)土地承包糾紛的仲裁與訴訟的關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。2010年1月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》為維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律保障。因此，完善現(xiàn)行的農(nóng)地承包糾紛規(guī)制體系，形成以《農(nóng)村土地承包法》為核心，各項(xiàng)輔助性與實(shí)踐性法律制度協(xié)調(diào)運(yùn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛法律體系，對(duì)促進(jìn)糾紛解決機(jī)制的建立有著重要的作用。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛化解的公共政策選擇

化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)，平衡協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，需要完善民主法治建設(shè)中的公共政策。農(nóng)村土地糾紛的化解是一個(gè)由來已久的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于土地資源的系統(tǒng)性，從利益協(xié)調(diào)的角度與公共政策的視角去尋求農(nóng)村土地糾紛的化解。首先，要加強(qiáng)農(nóng)村土地糾紛化解中的利益協(xié)調(diào)與表達(dá)。由于對(duì)土地權(quán)屬的界定與利益主體的土地利益模糊化，從而導(dǎo)致多重農(nóng)村土地糾紛，而化解這些糾紛需要調(diào)節(jié)約束各方利益，構(gòu)建和完善農(nóng)村土地糾紛過程中利益訴求預(yù)警機(jī)制，進(jìn)而來影響人們的土地利用方式，促使人類社會(huì)與土地系統(tǒng)之間的關(guān)系日趨和諧化。

注 釋：

①丁關(guān)良.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2011.

②陳錫文關(guān)于我國農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的幾個(gè)問題[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2001，5.

③曲福田.中國農(nóng)村土地制度的理論探索[M].南京:江蘇人民出版社，1991.

參考文獻(xiàn):

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[2]陳錫文.關(guān)于我國農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的幾個(gè)問題[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2001,5.

[3]林毅夫.制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社,1995.

[4]曲福田.中國農(nóng)村土地制度的理論探索[M].南京:江蘇人民出版社，1991.