[摘 要]文章采用比較研究的方法，分析中國不同階段食品安全監管體制的特征及現階段世界主流監管體制之間存在的差異，認為中國食品安全監管體制經歷了從各主管部門管理為主到衛生行政部門管理為主和分段管理的監管體制三個階段的演變，正在逐步完善，但與當今世界食品安全監管體制較為發達的國家相比，中國食品安全監管體制還存在一定缺陷。因此應借鑒世界主流監管體制的先進經驗，重新定位國務院食品安全委員會，分級分階段轉變監管體制，提高完善我國技術化監管能力，推動制度改革形成全民監管，以保障保證公眾身體健康和生命安全。

[關鍵詞] 監管體制 統一機構 技術監管

陜西省社會科學界基金項目（2012Z064）。

我國食品安全監管體制的發展歷史

我國食品安全監管體制從無到有再到不斷修改完善最終形成現階段的食品安全分段監管體制總共經歷了63年，依照我國食品安全監管面對的主要問題、特點和管理機構的變化可將其劃分為三個階段：

1.第一階段：1949~1979年，我國形成了以各主管部門管理為主，衛生行政部門管理為輔的監管體制。建國初農業生產能力和食品供應都非常有限，當時的社會生產力根本不足以解決全社會的溫飽問題。再加上計劃經濟時代國有企業并非以營利為唯一目的，在政府的直接指揮和監督下，食品假冒仿冒問題十分少見，政府部門也只是對源于食品衛生問題引發的疾病進行管理[1]。因此這時我國并沒形成對食品安全的監管體制，對食品安全的監督管理也主要集中在食品衛生管理工作上，防疫部門是這一階段主要的管理主體。到1956年隨著社會主義改造的結束，當時全國形成了食品工商業十分零散的局面，各個部門都有自己的食品生產、經營部門，由于食品工商業在當時并不算是一個獨立的產業，所以各部門也都成為了食品衛生的主管部門[2]。1956年底中央機關完成了第二次精簡機構和機構整合后，各部門實行按分工管理食品衛生，中央除衛生部按職責分管外還涉及分管食品衛生的單位有：輕工業部、農業部、國家建委、第二商業部、外貿和國家科委等。隨著政府機構改革的完成，我國初步勾勒出了以各主管部門管理為主，衛生行政部門管理為輔的監管雛形。1964年國務院轉發的《食品衛生管理試行條例》，正式確定了這種管理體制。1979年，國務院正式頒布《食品衛生管理條例》，依舊延續使用了1964年確定的管理體制。

2.第二階段：1981~1992年，我國形成了以衛生行政部門為主導的監管體制。1982年通過的《食品衛生法（試行）》規定，國務院衛生行政部門對全國食品衛生進行監管，地方縣級以上衛生防疫站或者食品衛生監督檢驗所為食品衛生監督機構，負責管轄范圍內的食品衛生監督工作。同時鐵道、交通衛生防疫機構獨立行使食品衛生監督職責①。在《食品衛生法（試行）》中確立了由衛生部一家監管，地方縣以上由衛生部下屬的防疫站或檢驗所進行衛生執法的食品衛生監管體制。到1995年頒布的《食品衛生法》更明確了我國的食品衛生監督管理體制，確立了由國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作，分清國務院衛生行政部門與國務院其他有關職能部門的職責。同時將縣級以上食品衛生監管職責確定為衛生行政部門。并維持了鐵道、交通衛生防疫機構獨立行使食品衛生監督職責的基本原則[3]。《食品衛生法》的頒布逐步理順了當時的食品衛生監管體系，形成了以衛生部主管、其他相關部門在各自的范圍內協管的，地方由衛生行政部門進行監督執法的新食品安全監管制。

3.第三階段：2004年至今，我國進入了食品安全時代，形成了分段監管體制。2004年國務院出臺了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決心》將《食品衛生法》規定的監管體制變為分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管體制。到2009 年《食品安全法》的頒布進一步明確規定了食品安全分段監管體制。《食品安全法》將原有的地方衛生行政部門監管變更為由縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，縣級以上地方人民政府依照該法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責，從而確立了縣級以上地方各級人民政府有關部門對食品安全問題監管的協調配合機制，建立起了食品安全責任制和責任追究制[4]。至此我國正式確立了由幾個部門按照職責分工共同監管的食品安全分段監管體制。

對各種食品安全監管體制的比較分析

1.多部門監管體制，即建立在由多部門共同負責基礎上的食品安全監管體制。在食品安全領域因為各個行業的初始分工不同，因此各個部門對食品相關領域的監管也不盡相同，并逐漸形成了由多個部門對食品安全負責的多部門監管體系[5]。在這種監管體制下，食品安全的監管由若干部門共同負責，在不同的國家監管的組成部門也各有不同。在這種多部門食品安全監管體制下，雖然每一個部門的作用和責任都明確規定，監管思路也非常清晰，但由于食品工業的飛速發展，這種監管體制在運行中時常表現出嚴重的缺陷：（1）監管機構過于龐雜，機構之間缺乏協調機制。（2）法規制訂常出現重復或空白。

2.單一部門監管體制，即一元化的單一部門負責食品安全的監管體制。這種監管體制又可分為兩種具體的表現形式：一種是由中央政府的某一職能部門負責食品安全監管工作，并負責協調其他部門對食品安全工作進行監管，這種模式的代表國家是加拿大。另一種是由中央政府成立專門的、獨立的食品安全監管機構，由其全權負責國家的食品安全監管工作，這種模式的代表國家是英國。其主要優勢表現在：（1）形成了高效統一的監管措施，能夠快速對食品安全事件進行應對。（2）形成了統一的食品標準，使監管政策不存在沖突和交叉空白的現象。（3）減少了機構的重疊和重復執法現象，提高了服務效率，加強了責任感。但這種監管體制對各國行政體制要求非常嚴格，歐盟、丹麥、澳大利亞等是該種監管體制的主要代表。

3.統一協調監管體制，即在國家層面建立了一個相對獨立的權威機構進行統一協調，而各個部門則按照不同的標準對各種食品環節進行監管。這種監管體制可以說是對多部門監管體制和單一部門監管體制的結合。這種模式的主要代表國家是美國和日本，美國政府于1998年成立了“總統食品安全管理委員會”來協調全國的食品安全工作。這樣就形成了由一個委員會總協調，六個部門來進行分管，即總統食品安全管理委員會進行總體協調，衛生部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢查局(FSIS)、動植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)、商業部的國家漁業局(NMFS)、衛生部的疾病控制和預防中心(CDC)對各自領域的食品安全問題經行分管的綜合監管體制[6]。日本于2003年成立“國家食品安全委員會”作為最高協調機構[7]。這種監管體制的優勢主要在于：（1）各部門分工明確，各司其職，為食品安全提供了強有力的組織保障，在統一協調下且部門之間有著良好的合作關系，既分工，又合作。（2）在整個食物鏈的各個環節，都形成了有效監管，真正做到了從農田到餐桌的有效保護。（3）設立了獨立的風險評估和風險管理功能，加強了風險信息的交流和傳播，啟動了危險性預警系統，從而使決策更加透明，并使執行過程更加負責。

縱觀這三種監管模式在現實中的運行情況，第一種多部門監管模式在各個國家的實際使用過程中早年以美、日為代表，但后來隨著20世紀食品工業的高速發展，美日都更加傾向于第三種綜合統一監管模式。進入21世紀特別是近十年以來，現代食品生產已不限于一個企業、一個部門或一個國家，而是具有跨部門、跨地區、跨國界的商品經濟屬性。其中任何一個食品源發生污染都可能隨著大范圍流通而擴散到全國甚至全球。為了應對這一變化，統一協調監管模式的代表國家開始調整或改變自己的監管模式。2011年1月4日美國總統奧巴馬總統簽署了《FDA食品全現代化法》。該法對1938年通過的《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂，這可以說是過去對70多年來美國在食品安全監管體系領域改革力度最大的一次[8]。從新法推出的改革來看，美國正在改革自己的食品安全監管體系以適應新時代的要求，新法將過去的多部門協調管理逐步變更為由一個部門主要負責加多部門協同配合的監管體系。從這些年的變化來看，未來對于一個國家，針對整個食物鏈的監管越來越趨向于第二種監管模式即由唯一個全國性的食品安全機構負責，這也成為未來各國改變監管模式的一種趨勢[9]。2010年2月國務院決定設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。我國最終形成了由中央設立一個總協調機構并通過各個部門按照職責分工共同監管的分段監管模式[10]。這種監管模式和統一協調監管模式非常相像，都是沒有一個負責食品安全的專門部門，而是在中央層面設立總協調機構，再由多個部門協同負責食品安全的監管。但是由于各國國體和政體以及文化背景的不同，一樣的模式卻表現出了極大的差異性，近年來在我國食品安全監管過程中集中反映出了以下問題：國務院食品安全委員會定位不清；分段監管部門交叉權責不清；技術化監管能力低；社會監管的積極性不高等問題。

完善我國食品安全監管體制的法律制度建議

1.重新定位國務院食品安全委員會

2012年2月國務院決定設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，自成立以來該委員會一直面對著定位不清的問題。國務院成立食品安全委員會的初衷是為統籌食品安全工作，協調食品安全監管單位的監管矛盾，解決分段監管制度存在的權責不清、職能重疊的問題。但由于該綜合協調機構沒有執法權，在省級和市級行政序列中沒有固定的編制，其協調職能往往成為政策上的一句空話。因此要重新定位國務院食品安全委員會：（1）確立食品安全委員會在行政序列中的地位。作為國務院食品安全協調機構其行政級別應高于其他監管單位，這樣才能保證協調機制的順利實施，才能形成有效的協調。同時應健全委員會的機構設置，完善其執行機構，才能理順協調程序。（2）賦予其行政職權。該委員會作為食品安全最高層次的協調機構應具備：第一對各監管部門食品安全工作考核的權利，這樣可以保障和理順協調機制的順利進行。第二統一食品安全領域的國家標準，該委員會應負責組織制訂、發布和修改，食品安全國家標準，這樣可以打破由各部門自己制訂標準，而產生的相互重疊的現象。第三負責食品安全信息發布。食品安全信息發布平臺是廣大消費者從官方得到食品安全信息的主要途徑，它是在發生食品安全事件后，避免恐慌和保障社會經濟穩定的重要途徑。因此食品安全委員會作為食品安全監管領域的最高機構應承擔整合各監管部門食品安全信息發布平臺，成立及時、高效、準確的信息發布體系，以避免部門間的互相推諉和信息延遲發布。

2.分級分階段轉變監管模式

我國現階段的分段監管體制植根于計劃經濟時代各部委單獨管理食品企業的歷史現狀。我國食品安全監管體制經過三個階段的發展后，依然存在部門交叉、權責不清的問題。現階段我國實行的是分段監管模式，但其并沒有體現出各部門在各自領域的監管優勢，同時又由于農業、質監、工商和衛生這些食品安全執法部門各自獨立，都有著各自的執法體系。在這種情況下就形成了多頭管理、分散管理，監管職能經常出現重復或空白的現象，在一定程度上造成了行政資源的浪費。監管體制的改革是伴隨著立法改革、行政改革和經濟環境的變化而變化的，同時它還受到法律文化的影響。因此這就決定了現階段我們對食品安全監管體制的改革不能一蹴而就，而應該分兩部走。第一步，將現有監管模式變為，品種監管為主，分段監管為輔。這種改變凸顯了兩大優勢，一是由一個部門負責一種或幾種食品，做到從生產到運輸再到銷售的全程監管模式。二是這種改變避免了在沒有進行機構改革前，將涉及食品安全監管的15部門職權收歸統一，而造成的行政權限的混論和大面積機構合并整和帶來的人員、編制和崗位的不穩定。第二步，將品種監管為主，分段監管為輔的模式變更為單一監管模式。無論是品種監管為主，還是分段監管為主，都需要有一個基礎就是有大量的機構和人員參與到監管當中，這樣必然造成行政資源的過度浪費。形成統一監管模式后，由一個部門統一負責食品領域的安全監管，必將提高監管效率，使監管責任明確清晰、使食品應急處理快速準確，使食品安全信息發布專業權威。

3.提高完善我國技術化監管能力

食品安全技術性監管主要包括對食品安全標準體系和檢驗檢測體系的監管[11]。目前我國食品安全標準體系和檢驗檢測體系還存在漏洞，個別與人民群眾身體健康息息相關的食品，其生產和監督無標可依，無法可循。這就要求我們相關部門應根據我國目前現有的食品標準短缺、不統一、水平不高的實際情況，組織制訂和完善食品安全標準體系，對各種標準進行統一整合，統一公布為食品安全國家標準。在標準的制訂過程中，還要建立國家標準信息資源交流平臺，鼓勵食品生產經營者和消費者通過該平臺為食品安全標準的制訂、實施、監管提供建議，增強標準制訂過程中社會成員的參與度。食品質量安全法規和標準體系最終形成網狀結構，達到覆蓋面廣，不留死角[12]。食品安全檢驗檢測技術是食品安全法律法規和標準的落實，是保證食品安全最為基礎的手段。我國要加強食品安全檢測隊伍建設，提高食品安全工作人員的檢驗檢測能力和檢測水平。同時要健全我國的食品安全檢測機構建設，利用現代化的技術手段，逐步提高質檢機構信息化水平，盡快建成一個布局合理、層次分明，既符合我國國情，又與國際接軌的食品安全標準檢驗檢測體系。對于這兩個標準體系我們應該改變以前由各個專管部門制訂，解決標準繁多，雜亂無章，重復且尺度不一的現象[13]。

4.推動制度改革形成全民監管

我們可以按照監管主體的不同，將我國食品安全監管方式分為國家監管和社會監管兩種。國家監管是國家行政機關的職責所在，有法律的強行規定，而社會監管是一種自發性的、自愿的，帶有一定公益性的由社會大眾和各種社會團體廣泛參與的監管方式。現階段我國的社會監管形式主要表現為廣大媒體監管和個人訴求兩種形式，其中廣大媒體的監管表現為主要形式，各種食品安全事件最先都是由媒體發布，由媒體揭露。但食品安全監督管理是一個綜合性的監管，需要各方力量共同參與，單靠一方或一種形式是無法解決現階段食品安全事件頻發的現狀的。因此我們需要加強個人訴求的渠道，并在制度上保障廣大人民群眾參與監管的熱情。（1）建立統一的基層食品安全投訴機制。要建立統一的投訴平臺，對不同食品領域的投訴由專業平臺區分，同時建立投訴反饋機制，要在規定的時間處理投訴，并將處理結果告知消費者，形成良性的投訴機制。（2）在制度上鼓勵消費者投訴。由于食品銷售單個價值一般不高，而《食品安全法》規定的十倍賠償，比起消費者因獲得賠償而承擔的社會成本要小得多。因此絕大多數消費者選擇放棄訴求，這反而使違法者逃脫了法律的制裁。因此應建立食品安全舉報獎勵制度，獎勵金額可按行政處罰罰金比例計算，這樣可以更好地鼓勵廣大消費者進行投訴和表達訴求。

注釋：

①1982年《食品衛生法（試行）》第三十一條、三十二條、三十三條.

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