[摘 要] 《條例》出臺，管理體制的法制化將使高校的身份更加明確，但是權(quán)力職責(zé)不清給實際操作帶來沖突。由 “身份管理”向“崗位管理”的轉(zhuǎn)化，將更有利于日常管理與效率提高，但高校工作的特殊性給崗位分析帶來難度。在人事管理環(huán)節(jié)將有法可依，趨于公正公平，但相對于高校工作考核環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)實際效果。聘任合同制度為目前還未進(jìn)入正式編制之外的員工提供了法律保障，但聘任合同還不能完全規(guī)范和減少人事管理難度。薪酬與福利制度的規(guī)定必然從形式體系上改變高校人事管理的相應(yīng)內(nèi)容，但是不能從根本上取得實效。

[關(guān)鍵詞] 條例 高校人事管理

2011年11月24日，國務(wù)院法制辦公布了《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》，這標(biāo)志著我國事業(yè)單位人事管理立法進(jìn)程終于向前邁出了實質(zhì)性的一步。對事業(yè)單位規(guī)范管理，提高效率將會起到重要的作用。作為事業(yè)單位重要組成部分的公立高等院校，將會受到什么影響以及實施中存在的問題，筆者認(rèn)為這是在高等學(xué)校管理領(lǐng)域目前亟待深入探討的問題。

事業(yè)單位和《條例》概述

事業(yè)單位的概念是中國獨有。它一般是指以增進(jìn)社會福利，滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務(wù)為直接目的社會組織。事業(yè)單位不以營利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)，是國家機(jī)構(gòu)的分支。事業(yè)單位主要分布在教、科、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，服務(wù)性、公益性、知識密集性是此類單位的典型特征。長期以來，我國的事業(yè)單位普遍存在政事不分、人浮于事、激勵與約束機(jī)制不健全、效率低下等問題。

根據(jù)2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》中提出的制訂事業(yè)單位人事管理條例的要求，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例（送審稿）》，于2008年3月報請國務(wù)院審批。國務(wù)院法制辦在充分聽取有關(guān)部門、地方政府和事業(yè)單位意見的基礎(chǔ)上，會同國務(wù)院有關(guān)部門反復(fù)研究、修改，形成了征求意見稿。該條例從管理體制、招聘與上崗制度、考核和培訓(xùn)、獎勵和處分、工資福利和社會保險等方面對事業(yè)單位人事管理進(jìn)行了全方位的規(guī)定。

我國高校在人事管理方面的現(xiàn)實狀態(tài)

公立高等學(xué)校是事業(yè)單位的重要組成部分。正是這個特殊身份讓高校人事管理現(xiàn)實中的運作不盡如人意。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.管理體制上，由于受事業(yè)單位體制限制，政府與公立高校人事管理權(quán)不明晰

在現(xiàn)行制度下，高校的事業(yè)編制受政府的嚴(yán)格控制，用人數(shù)量與規(guī)模取決于編制而不是實際的需求。政府及其主管部門對高校的編制聘任、職員制度、工資等仍以行政管理為主，干預(yù)甚至以行政措施直接指令學(xué)校。這對高校的人員管理的工作造成了一定影響。同時高校自主權(quán)的不明晰和不確定性給人事管理工作造成了混亂，一度出現(xiàn)了事業(yè)單位人事改革和學(xué)校自主人事改革發(fā)生沖突和矛盾的情況。與之相應(yīng)的為了彌補(bǔ)編制問題而被很多高校采用的人事代理制度在實施中也由于受傳統(tǒng)的人事管理觀念的影響而社會認(rèn)可度不高，人事代理人員在工作中缺乏歸屬感和穩(wěn)定感，同時待遇的差別也影響其工作責(zé)任心和積極性。這是高校作為事業(yè)單位，與政府在授權(quán)與監(jiān)管上權(quán)力不明晰的結(jié)果。

2.在聘用制度上，不利于人才流動和日常管理

目前，高校進(jìn)人，由編制管理部門核定編制，政府部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦理錄用手續(xù)，高校選人、進(jìn)人缺少自主性。二是由于組織與管理形式的過于統(tǒng)一，環(huán)節(jié)較多，時間過長，難以滿足學(xué)校用人的所急。三是單一的用人方式導(dǎo)致人才的使用權(quán)與所有權(quán)高度集中，教師不能自由擇業(yè)，學(xué)校不能自主擇人，人才不能合理流動，個人價值不能充分體現(xiàn)；個人與單位具有強(qiáng)烈的以人事檔案為核心的依附關(guān)系，員工只要不犯重大錯誤，一般是進(jìn)人容易辭退難，造成學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫，負(fù)擔(dān)沉重；由于用人實質(zhì)上的終身制，使教職工缺乏責(zé)任感、危機(jī)感和競爭意識，辦學(xué)資源難以優(yōu)化，學(xué)校管理效能低下，嚴(yán)重制約了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

3.考核與激勵機(jī)制無法切實地反映高校工作的特殊性和特殊要求

高校的考核仍然主要按照事業(yè)單位考核辦法，以優(yōu)秀、合格和不合格定考核等次。但是這種考核無法客觀衡量和考核高校教師的工作情況。高校工作是知識密集性、科研性和教學(xué)性特點共存的工作。目前的考核與激勵主要還是在量化層面。因此在教師管理和激勵約束機(jī)制上就存在兩極現(xiàn)象，無法杜絕不良現(xiàn)象，同時也不能很好地調(diào)動教師的工作積極性。

4.薪酬與福利制度未完全起到應(yīng)有作用

高校的薪酬和福利制度也是由于其事業(yè)單位性質(zhì)而有所限制。其中工資發(fā)放渠道，工資水平，工資的計算體系等內(nèi)容需要與國家相關(guān)的事業(yè)單位管理制度相符合，因此高校的薪酬體系很大程度上無法根據(jù)學(xué)校自身的狀況進(jìn)行調(diào)整和管理，因此也就在一定程度上無法達(dá)到有效管理職工的目的。在福利制度方面，不排除沿用事業(yè)單位的福利制度如醫(yī)療保險，養(yǎng)老金制度等，對于職工來說是一定的福利保障，但是隨著其他企業(yè)和公務(wù)員系列的發(fā)展與逐步完善，事業(yè)單位的福利制度已經(jīng)失去優(yōu)勢。

《條例》出臺對高校的影響及其矛盾

1.管理體制的法制化將使高校的身份更加明確，但是權(quán)力職責(zé)不清給實際操作帶來沖突

事業(yè)單位改革對事業(yè)進(jìn)行了分類，行政類事業(yè)單位可直接并入機(jī)關(guān)單位；經(jīng)營類事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)企；從事公益服務(wù)的事業(yè)單位仍保留事業(yè)單位性質(zhì)。本次的條例適用于分類改革后的事業(yè)單位。高校的公益服務(wù)性使他首當(dāng)其沖地屬于事業(yè)單位之列。條例的實行將使高校的事業(yè)單位地位法制化。條例同時對事業(yè)單位的人事管理體制進(jìn)行了明確的規(guī)定。法制化的規(guī)定對于其他事業(yè)單位管理是有力的法律保障，但是對于高校則有可能成為瓶頸。根據(jù)高等教育法的規(guī)定，高校的人事權(quán)除校長的任命外，應(yīng)該全部屬于高校。但由于行政干預(yù)和權(quán)力劃分問題，高校的人事自主權(quán)一直是個難題。在沒有明確高校自主權(quán)的情況下，事業(yè)單位人事管理體制的法制化有可能使得高校的人事權(quán)力進(jìn)一步縮水，進(jìn)而高校的自主管理與政府管理的沖突更加加劇。

2.由 “身份管理”向“崗位管理”的轉(zhuǎn)化，將更有利于日常管理與效率提高，但高校工作的特殊性給崗位分析帶來難度

條例中明確要進(jìn)行崗位管理，按照崗位需求進(jìn)行人員選擇和薪酬管理，按崗考核，按崗付薪，崗變薪變。這一點能使高校人事管理發(fā)生質(zhì)的變化，成為最有利的管理機(jī)制。但是在實施中關(guān)于崗位管理的問題在一段時期內(nèi)必然在操作上遭遇阻礙，這是由于高校的教師工作的崗位內(nèi)容的復(fù)雜性導(dǎo)致的。教師工作的教育性，延展性和科研性等大量的內(nèi)容無法進(jìn)行實時的量化。學(xué)校需要用幾年的聘期來選人，這將給崗位的界定和崗位分析帶來了很大困難，成為在高校中推進(jìn)崗位管理的一大難題。

3.在人事管理環(huán)節(jié)將有法可依，趨于公正公平，但相對于高校工作考核環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)實際效果

人事管理的核心就在招聘、考核、流動三個方面，這其中進(jìn)人是起點，也是保證公共職位配置公平公正的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。征求意見稿規(guī)定，“事業(yè)單位新進(jìn)人員應(yīng)當(dāng)公開招聘”，并對公開招聘的方式方法、考試考察內(nèi)容和程序作了具體規(guī)定，使事業(yè)單位招聘開放化。在一定程度上解決高校人事最大的現(xiàn)實問題即普遍存在的上級安插、人情進(jìn)人、關(guān)系進(jìn)人等問題。此外條例使事業(yè)單位在人事管理上“進(jìn)、管、出”的環(huán)節(jié)均有法可依，真正實現(xiàn)人員能上能下，能進(jìn)能出，有利于人才流動。

與招聘環(huán)節(jié)的進(jìn)步相比，考核環(huán)節(jié)的難度加大。雖然在條例中對于事業(yè)單位的考核作了細(xì)致規(guī)定，但是其中更多的內(nèi)容適用與其他單位而非高校。高校教師的比例決定了高校人事考核的重點為教師考核，但是與崗位分析一樣，從德能勤績廉這幾個方面怎樣體現(xiàn)和衡量教師的能力水平是關(guān)鍵性難題。高校教師工作質(zhì)量的好壞與能力的高低不能用簡單的數(shù)字來進(jìn)行界定。也不是短期能衡量和決定的。這使得本身為了體現(xiàn)激勵和管理而規(guī)范的考核環(huán)節(jié)很可能回歸原點，流于形式。

4.聘任合同制度為目前還未進(jìn)入正式編制之外的員工提供了法律保障，但在事業(yè)單位編制未取消之前，聘任合同還不能完全規(guī)范和減少人事管理難度

長期以來,由于受到事業(yè)單位編制管理的限制，高校中正式編制人員遠(yuǎn)不能滿足工作的需要。因此編制外用工占據(jù)很大比例。編制外用工是高等學(xué)校用工計劃不足的一種補(bǔ)充,在我國高校中扮演著重要的角色，關(guān)乎高校發(fā)展和穩(wěn)定。但同時臨時用工普遍存在管理主體不明確、資金保障不到位、法律手續(xù)不健全、同工不同酬問題。條例的出臺將會對高校的用人行為起到極大的約束作用，能真正保護(hù)編制外用工的合法權(quán)益。但在事業(yè)編制沒有取消之前，在其他相關(guān)配套措施沒有出臺或落實之前，作為一種過渡性辦法，高校人事制度只能從單一固定的用人模式轉(zhuǎn)向靈活多樣的雇傭模式。這其中包括了聘任合同下的人事代理制度，臨時用工制度和勞務(wù)外包等。但這種現(xiàn)狀在滿足高校用人需要提高效率的同時，也引發(fā)了很多新問題。其中，最突出的一個問題就是公平與公正問題。比如同工不同酬問題，在同樣的單位，做同樣的事情，卻因為不同的身份享受不同的待遇。在一定程度上更加加大了管理難度。

5.薪酬與福利制度的規(guī)定必然從形式體系上改變高校人事管理的相應(yīng)內(nèi)容，但是不能從根本上取得實效

在條例中對事業(yè)單位的工資制度和薪酬管理作了明確細(xì)致的規(guī)定。同時事業(yè)單位崗位管理的內(nèi)容也與薪酬掛鉤，要求做到按崗定薪。同時還有關(guān)于工資中績效工資的實施等都將改變現(xiàn)有的事業(yè)單位工資管理模式。而且，隨著事業(yè)單位工資的逐步改革，很多高校已經(jīng)開始探索崗位管理與薪酬相結(jié)合的管理體系。很多高校也已經(jīng)從形式上完成了新的薪酬體系建構(gòu)。但是，我們不能忽略的問題是，事業(yè)單位的薪酬體系在高校中有很多的不適應(yīng)性，這在以前的管理中已經(jīng)非常明顯。在這次改革的背景下，仍然有很多問題，比如完成的薪酬體系只是形式上的變更而對職工沒有實質(zhì)的觸動，還有些高校因為無法實施而被迫停止。這都說明高校薪酬管理需要開辟適合高校自身的內(nèi)容。作為激勵機(jī)制的績效工資在教育領(lǐng)域的實施也遭遇換湯不換藥的尷尬，無法起到激勵一線教師的作用，反而一定程度上起到了負(fù)面作用，激化了教師與行政人員的矛盾。此外，條例中對于福利制度規(guī)定，一方面由于受事業(yè)單位的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)限制，而不能有高校自身量身定做符合職工的福利計劃。同時條例本身對于養(yǎng)老金等社會保險制度等福利內(nèi)容與之前相比并無明顯變化，在人事管理上起不到有效的推動作用。

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